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65세 이상 농가 고령화율 52.6%
고령농 경영이양 활성화로 농업기반 지켜야
영농승계자 부재로 고령농 경영이양 발목
영농승계 교육과 컨설팅 등 후계농 육성 위한 차별화된 정책 필요
농수축산신문 박유신 기자 2024. 7. 2
가족농을 근간으로 했던 우리나라 농업은 1995년 이후 정부가 영농규모화를 유도하며 전업농이 확대되기도 했지만 이들 마저 점차 고령화되면서 경영규모를 축소하거나 아예 농사를 포기하는 사례가 속속 나타나고 있다.
농업에서 은퇴할 나이가 다가오지만 가업으로 자식에게 농업을 물려주기도 쉽지 않다. 물론 정부가 청년농 육성에 열을 올리고 있지만 정작 가업으로 일정 수준 영농기반이 마련된 후계 농업인에 대한 세밀한 정책 설계가 부족하다는 게 현장의 전언이다.
이처럼 영농승계 인력이 부족한 상태에서 기존 농업인의 은퇴나 사망은 결국 비농업인의 농지소유 확대로 귀결되고 이는 농업의 지속가능성을 저해, 안정적인 먹거리 생산을 위협하는 요인으로 작용한다.
특히 고령농의 경영이양은 단순히 은퇴의 의미보다는 새로운 세대의 진입을 통해 농업의 구조를 새롭게 구축한다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 즉 경영이양을 통한 영농승계는 농업경영기반을 축소시키지 않고 후계세대에게 농업자산을 이전해 후계농의 조기 안정과 농업경영의 경쟁력을 유지할 수 있다.
하지만 최근 고령화의 심화로 앞으로 10년 이내에 34만 명에 달하는 고령농이 농업에서 은퇴할 것이란 연구조사 결과까지 발표되면서 고령농의 경영이양을 활성화시키기 위한 노력이 필요시 되고 있다.
농업구조의 변화 속에서 경영이양 실태를 짚어보고 농업인들이 현장에서 겪는 애로사항과 대응방안을 살펴봤다.
# 고령화 심화로 농업 은퇴자 무더기 발생 우려
통계청이 지난 4월 발표한 ‘2023년 농림어업조사’ 결과에 따르면 지난해 농가 수는 전년보다 2.3%(2만3800가구) 감소한 99만9000가구로 집계됐다. 농가 수가 100만가구 미만으로 줄어든 것은 이번이 처음이다. 이에 전국 총 가구수에서 차지하는 비중도 전년 대비 0.2%포인트 낮은 4.6%로 하락했다. 농가인구 역시 208만9000명으로 전년보다 3.5% 감소했다.
더 큰 문제는 고령화다. 지난해 65세 이상 농가 고령화율은 52.6%로 전년보다 2.8%포인트 높아졌다. 지난해 우리나라 고령화율이 18.8%이었던 것과 비교하면 2배 이상 높은 수준이다. 특히 경영주의 연령별로는 70세 이상이 47만7000가구로 전년보다 2.6% 증가해 전체 농가의 47.8%를 차지한 반면 40세 미만은 22.7% 감소한 5000가구에 불과했다. 나머지 40대, 50대, 60대 연령층도 모두 감소해 농촌에서 젊은이를 찾아보기 어려운 상황이다.
이런 가운데 최근 GS&J 인스티튜트가 농림어업조사 자료를 바탕으로 2030년 70세 이상 경영주 농가 수를 추계한 결과 2020년 41만6000가구보다 72.9% 증가한 71만9000가구가 될 것으로 추정됐다. 따라서 75세에 농업을 은퇴한다고 가정할 때 앞으로 10년 내에 34만 명이 고령으로 은퇴할 것으로 전망된다. 10명 중 3명 이상이 은퇴하는 셈이며, 이는 경지면적의 감소로 이어질 수 밖에 없어 2030년이면 28만6000ha의 경지가 유휴화될 가능성이 크다는 게 GS&J의 주장이다.
한국농촌경제연구원도 2040년 고령농 비중은 76.1%까지 상승하는 반면 청년농 비중은 1.2%에서 정체될 것으로 전망하고 고령농 이탈에 따른 농업생산기반 감소를 보전하기 위해 필요한 청년농 신규 유입 규모를 향후 5년간 총 2만6000명으로 추산하기도 했다.
결국 우리나라 농업은 고령농에 대한 특별한 대책이 없는 한 인력 감소와 고령화로 인한 농업투자 축소에 따른 경쟁력 약화는 물론이고 나아가 농촌지역의 활력 저하로 이어지는 상황이 초래될 수밖에 없는 상황에 처해있다.
# 영농승계자 부재가 고령농 경영이양 발목잡아
이 같은 농업부문의 인구구조 변화는 청년층의 신규 진입이 없다는 이유도 있지만 고령농의 경영이양이 잘 이뤄지지 않는 이유가 더 크다.
그렇다면 은퇴에 대한 고령농의 생각은 어떻까. 농경연이 2020년 발표한 ‘포용성장을 위한 농업인 경영이양 지원 방안’ 연구보고서에 따르면 농업인의 경영이양 의사에 대한 설문조사 결과 세대 간 차이가 극명하게 나타났다. 65세 이상의 경우 58.3%는 경영이양 의사가 없고 사망 시까지 현재 규모로 농사를 계속 짓겠다고 응답한 반면 65세 미만 농업인의 경우 영농은퇴계획이 없다는 응답자는 8.8%에 불과했다. 결국 은퇴를 바라보는 시각이 세대에 따라 다름을 보여준다.
경영이양을 선택하지 않는 이유로 ‘영농자산을 물려받을 승계자가 없다’는 답변이 53.4%로 가장 많았고 다음으로 ‘영농으로 생계를 유지해야 한다’는 경제적 이유가 40.1%로 많은 비중을 차지했다.
특히 경영이양 미선택자를 대상으로 생계비를 충분히 조달할 수 있다는 가정하에 경영이양 선택을 바꿀 것인지에 대해 질문한 결과 고령 농업인의 54.5%가 경영이양을 선택, 경영이양을 위해선 경제적 지원이 필요한 것으로 나타났다. 또한 농업인으로서의 정체성 유지에 대한 욕구와 같은 정서적 요인과 건강을 위해 경영이양을 하지 않겠다는 의견 등 비경제적 요인도 47.8%를 차지했다.
# 2027년 청년 신규창업농 3만 호 육성 목표로 종합 지원
고령화로 인한 급격한 농업인구 감소가 예고되면서 농림축산식품부는 2022년 10월 청년 신규창업농 3만 호 육성을 목표로 ‘제1차 후계·청년농 육성 기본계획(2023~2027년)’을 마련, 지난해부터 농업에 관심있는 40세 미만 청년들의 소득, 농지, 자금, 주거 등을 종합적으로 지원하고 있다.
특히 올해는 청년들이 영농 창업 과정에서 지원 확대 요구가 가장 큰 농지와 자금 등의 지원을 확대하는데 중점을 두고 있다.
우선 영농 창업을 위해 필수적인 농지 확보에 어려움이 없도록 청년에게 우선 지원하는 맞춤형 농지지원 예산을 지난해보다 45% 확대한 1조2413억 원을 투입, 청년들이 원하는 농지에 대한 임대·매매가 가능하도록 지원 물량을 확충할 계획이다.
농지 구매와 시설 설치에 필요한 자금 역시 지난해 10월 청년농업인 자금대출 우대보증 한도를 기존 3억 원에서 5억 원으로 확대, 올해부터 본격 지원하고 창업 초기 청년농업인에게 정착지원금을 지급하는 영농정착지원사업 선정인원을 지난해 4000명보다 1000명 늘어난 5000명으로 확대했다.
이밖에 청년농업인 등을 위한 임대주택단지(청년 농촌보금자리)를 올해 신규로 8개 지구를 조성할 계획이다.
# 후계 창업농에 대한 차별화된 정책 설계 필요
하지만 농업경영의 세대 전환을 지원하는 이같은 정책은 형평성을 중시하는 개념으로 접근하고 있어 안정적인 농업기반 유지나 영농승계를 유도하는 것과는 차이가 있다는 게 전문가들의 견해다. 즉 농업에 신규로 진입하는 청년농을 육성하는 것과 이미 가업으로 농업을 수행하고 있는 농업경영체가 후계농을 육성하는 것이 다름에도 차별화된 정책 추진이 이뤄지지 않고 있다는 것이다. 오죽하면 현장의 후계농들 사이에서는 정부가 신규 농업인 유입에 치중해 기존(예비) 후계농 청년들의 지속적인 모니터링이나 사후 관리가 되지 않은 채 방치되면서 정주실패, 사업포기 사례가 속출하고 있다는 푸념섞인 목소리가 전해지고 있다.
그 한 예를 꼽자면 농지를 타인에게 매도하는 경우 다양한 정부 지원이 이뤄지는데 반해 경영이양직불만해도 직계 가족이 승계하거나 농외소득이 3700만 원 이상이면 지원대상에서 제외되고 영농상속 공제한도도 상대적으로 적다. 물론 경영승계 확인의 어려움, 도덕적 해이, 소규모·저소득 농가와 대규모·고소득 농가간의 형평성 등에 대한 문제 등으로 일정부문 제한이 필요할 수 있지만 가족 내 경영승계를 통한 세대 전환이 자연스런 형태이고 농업의 규모화·법인화가 빠르게 진척되는 상황에서 정책 지향점에 대한 재검토가 필요하다는 지적이 설득력을 얻고 있다.
# 영농승계 활성화 방안은
농업 전문가들은 영농승계를 활성화시키기 위해서는 영농승계를 농업 구조조정의 일환으로 보고 한계농가를 퇴출시키는 데 초점을 맞추기보다 농업인력의 유입 확대와 농지 등 농업자산의 계승을 통한 농업의 지속가능성 확보에 중점을 둔 유연한 정책 추진이 필요하다고 강조했다.
그 방안으로 우선 영농승계 관련 교육과 사전 컨설팅 지원이 강화돼야 한다는 의견이다. 영농승계는 가족간 이해관계가 서로 얽혀 있고 사전 영농증여에 의한 영농승계는 내용이 복잡해 오랜 기간의 준비와 전문적인 지식이 필요하기 때문이다.
따라서 효과적인 영농승계를 위한 사전준비와 증여에 의한 영농승계의 효과, 상속과 관련된 세제 지식 등의 교육과 컨설팅이 필요하다.
농업인의 은퇴 후 소득안전망도 강화해야 한다. 특히 노후소득 지원 강화를 위해서는 영농승계보다는 신규진입 창업농 육성에 중점을 두고 지원하는 농업경영이양직불제(이하 경영이양직불)의 대상범위를 확대해야 한다는 의견이다.
경영이양직불은 영농이양과정에서 발생하는 이양자인 고령농의 노후 소득을 일정부문 보장해 안정적인 삶을 유지하기 위한 제도다. 이에 직계비속 외 타인에게 농지를 매각하는 경우에만 지원하고 직계 영농승계시에는 지원이 안된다. 따라서 고령농인 아버지가 자식에게 사전 증여할 경우 정작 자신은 노후소득이 없어 영농능력이 떨어지더라도 계속 영농기반을 소유할 수 밖에 없는 상황이다.
따라서 후계영농인력 확보라는 측면에서 경영이양직불을 지원할 수 있는 방안을 모색해야 한다는 주장이다.
농가의 농업법인 전환을 확대해 영농승계를 활성화해야 한다는 주장도 있다. 가족농보다는 농업법인의 경우 다양한 측면에서 영농승계에 유리하기 때문이다. 대표적으로 자녀나 직원 등에게 영농책임을 이양하더라도 자신은 일정 지분을 계속 소유할 수 있어 법인 수익의 일정 부분을 노후에도 소득으로 충당 가능하다. 특히 가족간 역할 분담과 책임, 수익배분을 위한 보수체계 등을 명확히 정할 수 있어 승계과정에서 발생할 수 있는 갈등을 줄이는 장점도 있다.
따라서 현행 5인 미만으로 설정된 영농조합법인의 설립요건을 일본과 같이 3인으로 완화해 가족농의 영농조합법인 전환을 활성화 시켜야 한다는 의견이다.
영농증여와 관련된 조세부문도 고령농의 경영이양을 저해하는 중요한 요인이 된다.
일반적으로 영농승계는 경영주 생전에 이뤄지는 ‘영농증여’와 사후 승계인 ‘영농상속’으로 구분할 수 있는데 의학의 발달로 평균 수명이 늘고 있는 상황에서 사후 승계보다는 사전 승계를 통해 보다 계획적인 영농을 가능하도록 하는 것이 필요하다.
이에 영농증여세 과세특례 한도 확대, 청년 창업농의 농업자금에 대한 증여세과세특례 부여 등 사전 영농증여 조세지원을 강화하고 영농상속공제 세제지원을 가업승계 상속공제 수준으로 확대, 영농상속 공제 대상자의 조건 개선, 적용 대상 자산 범위 확대 등이 이뤄져야 한다는 게 전문가들의 견해다.
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