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* 기후변화로 인한 극한기후, 국제공급망 불안 등 해마다 높아지는 농업 경영의 불확실성에 농업 생산이 위협받고 있다. 이에 보험 상품을 다양하게 해 안전망을 촘촘히 하는 등 다양한 정책이 요구되고 있다
[43주년 특별기획] 불확실성의 시대, 우리 농업이 가야할 길은
(1) 농업 생산의 불확실성을 제거하자
농수축산신문 박세준 기자 2024. 5. 21
폭우, 폭설, 가뭄 등 극한기후...농업생산·경영 ''''흔들'''' 불확실성 고조
공익직불제·보험
재해지원·수급관리 정책 도입
농업 경영 불확실성 ‘완충장치’ 필요
수입보장보험 확대
보험 상품 다양화로
보다 촘촘한 안전망 구축 필요
사람이 사회 속에서 잘 살기 위해선 안정적인 수입이 있어야 한다. 농업도 마찬가지로 농업을 통한 안정적인 수입이 전제돼야 농업인들이 지속적으로 영농활동을 하면서 농산물을 생산할 수 있다. 나아가 농업인은 지역사회의 일원이기에 농업경영의 안정화는 곧 지역사회의 안정으로도 이어진다.
농업은 인간 통제력 바깥에 있는 자연환경의 영향에 크게 의존하기 때문에 우리나라를 비롯한 여러 국가들은 농작물 보험 형태의 각종 위험 분산 대책을 만들고 시행해 왔다. 하지만 전 세계적으로 기후변화로 인한 불확실성의 급증, 신기술의 유입 등은 농업생산·경영에 과거와는 다른 새로운 도전을 안겨주고 있다.
오늘날 농업 경영과 생산의 안정성을 저해하는 요인을 분석하고 이에 대한 대응책을 살펴봤다.
# 기후변화, 국제공급망 불안...높아지는 불확실성
최근 지구온난화에서 비롯된 전 지구적인 기후변화는 유래를 찾아보기 힘든 폭우, 폭설, 폭염, 가뭄, 한파 등 극한 기후 현상을 불러일으키며 농업 경영과 생산의 안정성을 심각하게 해치고 있다.
기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 2022년 ‘제6차 평가주기 제2실무그룹 보고서’를 통해 “육지와 해양의 극한 고온 현상, 폭우, 가뭄, 산불 등을 포함하는 극한 기후와 기상 현상의 빈도와 강도 증가로 인해 생태계, 인간, 거주지, 인프라에 대한 영향이 매우 광범위하게 퍼졌다”며 “극한 기상과 극한 기후 현상의 증가에 수백만 명에 이르는 인구가 급성 식량 불안에 노출되고 물 안보가 저하됐으며 특히 아프리카, 아시아, 중남미, 군소 도서국가들과 북극의 여러 지역과 커뮤니티가 가장 큰 영향을 받는 것으로 관측됐다”고 경고했다.
기후변화가 불러일으킨 극한 기후는 이미 우리나라 농업에도 큰 손실을 안겨주고 있다.
국립산림과학원에 따르면 시간당 50mm 이상 비가 쏟아지는 극한호우는 1970년대보다 2000년대들어 약 2.5배 증가했다. 지난해에도 7월 13일부터 17일까지 경북과 충남·북 지역에서 발생한 폭우로 침수·낙과 4만6252ha, 유실·매몰 614ha, 비닐하우스·축사 피해 61ha, 가축폐사 92만9000마리 등의 피해를 입었다.
최근 뜨거운 화제가 됐던 ‘사과 대란’도 기후변화로 인한 개화기 서리, 우박, 여름 폭우와 폭염, 가을 이상고온 등이 맞물리면서 생산량이 통계청 집계 기준 전년 대비 30% 하락한 것이 주요 원인으로 설명되고 있다.
국제 공급망의 균열도 안정적인 농업경영과 생산에 부담을 주고 있다.
미국·중국의 패권경쟁, 2020년 코로나19 대유행, 2022년 러시아·우크라이나 전면전 등 지정학적 위험성이 현실화되면서 국제공급망도 흔들리고 있다.
우리나라는 원유, 암모니아, 요소 등을 전량 수입에 의존할 만큼 주요 농업 투입재의 수입 의존도가 높은 나라로 국내 농업도 국제 공급망 변화에 민감하다. 실제로 2022년에도 달러 강세와 세계적인 물가상승의 여파로 비료, 농약, 시설 등 원자재 값이 오르면서 농가 소득에 악영향을 미치기도 했다.
# 농업 생산 불확실성을 완충할 장치들
현재 우리나라는 농업 경영과 생산의 불확실성을 완충하기 위해 크게 △공익직불제 △보험 △재해지원 △수급관리 정책을 시행하고 있다. 특히 농업정책보험은 정부의 직접 지원을 넘어서 시장경제 원리를 적용한 대책으로 지속가능한 농업 경영 안정 대책의 장을 열었다고 평가된다.
김성훈 충남대 농업경제학과 교수는 “농업정책보험은 농업 경영의 불확실성을 정부의 직접지원이 아닌 보험이라는 시장경제 시스템을 적용해 추진하는 정책으로 과거 정부가 풍수해 등 모든 것을 책임져야 한다는 전근대적인 사고방식을 벗어난 전환점으로 평가된다”고 평했다.
김태후 한국농촌경제연구원 연구위원도 “농업정책보험은 보험료가 농가 입장에선 경영비로 인식되기 때문에 생산량 증산 유발 효과가 매우 낮고 작목전환에도 훨씬 유연해 작목쏠림 현상 가능성도 낮은 등 시장질서 왜곡이 적다”고 설명했다.
미국, 일본, 캐나다 등 주요 선진국에서도 농업 경영 안정에서 보험 방식이 갈수록 중요한 역할을 수행하고 있다.
우리나라에서 농업정책보험은 자연재해 등으로 피해를 입은 농작물의 손실을 보상하는 농작물재해보험과 농작물 가격하락으로 인한 수입 손실을 보장해주는 수입보장보험이 있다. 또 축산 분야에도 질병 또는 사고로 인한 폐사를 보장하는 가축재해보험이 있다.
2001년 사과와 배를 대상으로 도입된 농작물재해보험은 꾸준히 대상품목을 확대해 2022년 기준 67개 품목을 대상으로 약 51만 명의 가입농가 수를 기록, 가입면적이 대상면적의 50%에 육박해 대표적인 경영안정 장치로 자리잡았다. 특히 사과, 배, 단감, 떫은감 등 과수 4종의 가입률은 64%에 달하고 논작물 가입률도 59%로 비교적 높은 편이다.
2001년부터 2022년까지 농작물재해보험에서 지급된 보험료는 총 5조2184억 원으로 농업경영의 위험관리 역할을 든든하게 수행하고 있다는 평가다. 정부도 동기간 총 3조7401억 원의 예산을 보험료와 운영비 지원에 투입해 보험가입에 대한 농가부담을 줄이고자 했으며 특히 최근들어 재정지원 규모가 큰 폭으로 증가하고 있다.
수확량 감소에 따른 손해만 보장하는 농업재해보험에서 더 나아가 가격 하락으로 인한 수입손실까지 보장해주는 수입보장보험도 2015년 시범사업 형태로 도입된 이후 2022년까지 총 1만6186농가가 가입, 1만1165농가가 832억 원의 보험금을 지급받아 경영 안정에 도움을 받았다. 수입보장보험도 정부에서 예산을 투입해 농가 보험 가입 부담을 낮추고 있다.
자연재해가 늘어남에 따라 농업재해대책도 중요성이 높아지고 있다.
농업재해대책은 농어업재해대책법에 의해 일정 규모 이상의 농업재해가 발생한 경우 피해복구와 영농지속을 지원하기 위한 정책이다. 영농기반을 복구하거나 피해 농작물을 다시 경작하기 위해 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 지원하지만 농작물 피해로 인한 수확량 감소나 수입 손실은 보전하지 않는다.
# 수입보장보험 확대와 경영조직화로 안전망을 촘촘하게
농업정책보험은 농가 경영위험을 완화해 농업 경영 안정은 물론 생산량과 가격 안정화 효과까지 이어져 소비자에게도 유리한 것으로 조사됐다.
농경연이 분석한 바에 따르면 사과 품목을 대상으로 보험 미도입 시나리오와 실제 상황을 비교한 결과 보험 미도입 시에는 2021년 기준 생산량은 373톤, 소매가격은 kg당 9660원으로 추산됐지만 보험을 도입한 실제 현실에선 생산량은 143톤 더 많은 516톤, 소매가격도 kg당 3906원 더 싼 5754원으로 형성돼 결과적으로 소비자도 이익을 본 것으로 분석됐다.
다만 전문가들은 아직 시범사업으로 운영되는 수입보장보험을 확대해 보험 상품을 다양하게 함으로써 보다 촘촘한 안전망 구축이 필요하다는 의견을 제기하고 있다.
김 연구위원은 “수입보장보험과 재해보험을 축으로 다양한 보험상품을 출시해 농업경영의 안전망을 촘촘하게 만드는 게 세계적인 트렌드”라며 “일본은 농산물 수량 감소를 대상으로 하는 농업공제와 수입 감소를 대상으로 하는 농가수익보장보험을 양자택일할 수 있고 미국도 수량보험과 수입보험 둘 중 하나를 선택해서 가입할 수 있게 하고 있다”고 설명했다. 나아가 김 연구위원은 “이를 위해 정부 예산이 더 투입될 필요성이 있지만 이미 농업재해보험이 운영되는 상황에서 재정부담의 순증은 그렇게 크지 않을 것”이라 예측했다.
불확실한 미래 대응을 위해 농가가 자조적으로 조직화할 필요성도 제기된다.
김성훈 교수는 “미래 대응을 위해 본인의 영농 규모를 늘리고 다방면에서 전문성을 키워야 하지만 쉽지 않은 게 현실이다”며 “농가조직화로 힘을 합치는 것에 보다 집중해야 하는데 과거와 같이 농협 등 정부가 알아서 만들어주는 조직화가 아니라 스스로 경쟁력 있는 조직 육성에 집중해야 할 것”이라 전했다.
이어 그는 “역량 있고 비전 있는 지역농협에 속해 있으면 적극적으로 농협 사업에 동참해 발전해야하고 그렇지 않으면 영농법인 등 자체적으로 전문적인 조직화 방안을 찾아야 할 것”이라 제언했다.
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