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저출생·고령화로 흔들리는 농어촌
지역·사회정책 관점에서 이민정책 논의필요
기초자치단체 2개소 중 1개소 소멸위기
농어촌 외국인 관련 정책변화 모색할 때
일시적 체류 아닌 이민정책과 연계 필요
농수축산신문 김동호·이문예·박세준 기자 2023. 7. 14
국내 농어가의 고령화가 심각해지면서 농어촌 지역이 소멸위기에 직면해 있다. 통계청에 따르면 지난해 농가의 고령인구비율은 전년대비 3%포인트 높아진 49.8%를 기록했고 어가인구의 고령화율은 전년대비 3.7%포인트 높아진 44.2%였다. 또한 출생률은 해마다 낮아져 지난해 0.78명 수준에 머물렀다.
농어촌 인구의 급격한 감소는 지역의 과소화와 공동화를 초래해 농어촌의 활력을 떨어뜨리는 동시에 농어업인의 삶의 질에도 악영향을 미치게 돼 보다 적극적인 대응이 필요한 실정이다. 이에 농어촌의 소멸위기를 진단하고 농어업·농어촌을 위한 이민정책에 대해 살펴본다.
[글 싣는 순서]
(上) 농어촌 소멸위기 상황과 이민정책의 필요성
(下) 전문가가 바라본 농어촌 이민정책은
# 소멸위기에 놓인 농어촌
농어촌 지역의 고령화와 과소화는 해가 갈수록 심각해지고 있다. 국가통계포털에 따르면 1990년 666만 명이었던 농가인구는 이후 빠르게 감소해 2000년 403만 명, 2010년 306만 명, 2020년 231만 명, 지난해 216만 명으로 줄었다. 농가인구의 급격한 감소에도 65세 이상 고령인구는 1990년 76만9197명에서 지난해 107만8075명으로 늘었다. 이에 따라 농가 고령화율은 1990년 11.55%에서 지난해 49.78%까지 높아졌다.
어가인구도 크게 다르지 않다. 1990년 49만6089명이던 어가인구는 불과 30년만에 80% 이상 줄어든 반면 65세 이상 고령어가인구는 2003년 3만3802명에서 지난해 4만153명으로 오히려 늘었다. 이에 따라 어가의 고령화율은 2003년 15.94%에서 지난해 44.22%로 높아졌다.
농어가 인구의 고령화와 급격한 감소는 농어촌의 소멸위기로 이어지고 있다. 한국고용정보원에 따르면 지난 2월 기준 국내 228개 시·군·구 중 소멸고위험지역은 51개소로 22.4%였고 소멸위험진입단계인 지역은 67개소로 29.4%였다. 이는 지난해 3월에 비해 소멸 위험 또는 고위험지역이 5개소 늘어난 것으로 새로 소멸위험지역에 포함된 경북 포항시와 대구 남구 등은 인구 50만 이상인 산업도시와 대도시의 도심지역이다. 대도시와 산업도시까지 소멸위험지역으로 포함될 정도로 저출산·고령화가 심각해지는 가운데 농어촌 지역은 다수가 소멸 고위험지역으로 분류되고 있다. 실제로 소멸고위험지역 중 특·광역시에 해당하는 지자체는 인천광역시 강화군 1개소이며 시 단위는 경북 상주시가 유일했다.
# 외국인근로자 없이는 유지 어려운 농어업
농어촌의 인구감소와 고령화로 농어업은 점차 외국인에게 더 많이 의존하고 있다. 농어업 현장에서는 외국인근로자가 없이는 사실상 농어업을 영위하는 것이 불가능하다는 말이 나올 정도다.
고용노동부가 발표한 고용허가제(E-9) 고용동향에 따르면 국내 농축산업의 외국인근로자 도입규모는 2004년 43명에서 빠르게 늘어 2010년대에는 5000명 전후로 꾸준히 도입돼 왔다. 2020년에는 코로나19 대유행으로 외국인근로자 도입이 큰 폭으로 감소했으나 지난해에는 1만1664명까지 늘었다. 어업 역시 마찬가지다. 어업분야의 외국인근로자 도입규모는 2007년 425명에서 시작해 2010년대에는 연간 2000~3000명 가량으로 확대됐다. 코로나19 대유행으로 2020~2021년에는 큰 폭으로 줄었지만 지난해에는 6216명까지 늘었다. 근해어선과 원양어선을 두고 보면 상황이 더욱 심각하다. 연근해어선에 승선하는 외국인선원의 비율은 2003년 5.2%에서 2019년 42.3%까지 늘었다가 지난해에는 41.1%를 기록했다. 원양어선에 승선하는 외국인선원의 비율은 2003년 56.4%에서 지난해 79%를 기록, 사실상 간부선원을 제외한 모든 부원이 외국인으로 채워지고 있다고 해도 과언이 아닌 실정이다.
# 2030년까지 대체이민 416만 명 필요
인구감소의 문제는 농어촌만의 문제가 아니라 우리나라가 가장 직접적으로 직면한 위기 중 하나다. 통계청이 지난해 발표한 ‘2021년 장래인구추계를 반영한 세계와 한국의 인구 현황 및 전망’에 따르면 우리나라 인구는 지난해 5200만 명에서 2070년 3800만 명으로 감소할 것으로 전망된다. 특히 우리나라의 생산연령인구의 구성비는 1970년 54.4%에서 2012년 73.4%로 정점을 찍은 이후 감소해 2040년 56.8%, 2070년 46.1%까지 감소할 것으로 예상된다. 또한 우리나라의 고령인구 구성비는 지난해 17.5%에서 2070년에 46.4%까지 높아질 것으로 전망된다.
이처럼 생산인구의 급격한 감소를 막기 위해서는 2030년까지 대체이민자가 416만 명이 필요한 것으로 나타났다. 강동관 전 이민정책연구원장의 ‘한국의 인구구조와 외국인 정책 방향 : 이민자 유입, 사회통합, 거버넌스’ 논문에 따르면 생산인구감소를 저지하기 위해서는 2030년까지 414만6000명, 2060년까지 1517만4000명의 대체이민자가 필요하다. 또한 소비인구 감소를 막기 위해서는 2030년까지 448만9000명, 2060년까지 1762만 명의 대체이민이 필요한 실정이다.
# ‘노동력 공급’에만 초점 맞춰진 정책
그간 농어촌의 외국인 관련 정책은 저임금의 노동력을 공급하는 데 초점이 맞춰지면서 이민정책과는 사실상 분리된 상황이었다. 농어업 관련 외국인 취업비자는 고용허가제(E-9)가 가장 많고 어업분야는 외국인선원제도(E-10), 계절근로자제도(E-8), 숙련기능점수제(E-7-4) 등이 있다. E-9비자는 3년을 체류할 수 있으며 고용계약의 갱신을 통해 최장 4년 10개월까지 근무할 수 있다. 물론 출국 이후에 재입국을 할 수는 있지만 이는 현실적으로 쉽지 않다는 것이 농어업 현장의 전언이다.
현재 농어업 분야의 외국인 근로자 제도가 갖는 문제점은 다른 비자들과의 연계성이 떨어져 이탈을 관리하는 것이 어렵다는 점이다. E-9비자의 경우 외국인을 업종별로 배분할 때 한국어 성적으로 배정하고 있다. 농업이나 어업분야는 제조업 등에 비해 상대적으로 쉽기 때문에 농어업으로 입국한 후 사업장을 변경하거나 불법체류자가 되는 경우도 많이 발생한다. 아울러 농어업 현장에서는 숙련도를 요하는 작업들이 많은데 한 사업장에서 1회 입국시 최장 4년 10개월만 근무할 수 있는 비자의 형태로는 숙련된 노동력을 공급하는 데도 한계가 있는 실정이다.
# 노동정책 넘어 지역정책으로
최근에는 노동력 공급관점의 정책에도 변화가 필요하다는 지적이 제기되고 있다. 국내 저출생이 심화되고 지방의 소멸위기가 심각해지면서 외국인 근로자를 일시적으로 체류하는 인력자원으로 볼 것이 아니라 이민을 통해 안정적으로 한국사회에 정착할 수 있도록 해야 한다는 것이다.
이 배경에는 농어촌 지역경제에서 외국인이 차지하는 비중이 적지 않다는 점과 숙련된 노동력을 안정적으로 확보해야 한다는 복합적인 측면이 있다. 특히 이미 소멸위험지역으로 분류되고 있는 지역들에서는 외국인들을 대상으로 한 소매점 등이 성행하는 등 외국인근로자들이 지역경제에 미치는 파급효과가 매우 큰 상황이다. 또한 고령화된 농어촌에서는 농어업의 기반을 안정적으로 다지기 위해서라도 지역정책 또는 사회정책의 관점에서 이민정책에 대한 논의가 필요하다는 주장이 제기되고 있다.
최서리 이민정책연구원 연구위원은 “코로나19의 대유행으로 외국인들의 출입국이 제한되면서 다른 나라에서도 노동력 공급 관점의 외국인 정책에 변화가 나타나고 있다”며 “우리나라에서도 외국인 근로자 관련 제도를 통해 단순히 노동력을 공급한다는 시각에서 벗어나 사회정책의 관점에서 다양한 이민자들이 한국사회를 이루는 한 구성원이 될 수 있도록 해야한다”고 말했다.
이어 그는 “다만 이 과정에서는 개방된 시스템하에서 우리 사회에 기여하는 이민자들이 우리나라에 정착하는 것이 당연한 현상이라는 점을 알리고 이것을 국민들이 받아들일 시간이 주어져야 한다”고 덧붙였다.
# 호주, 지방정부 주도 이민프로그램으로 ‘성과’
농어촌의 소멸을 막기 위한 정책대안의 일환으로 지방정부 주도로 이뤄진 이민프로그램의 사례가 제시되고 있다.
임동진 순천향대 교수가 한국지방자치학회보에 발표한 ‘지방소멸, 이민정책으로 해결할 수 있는가’ 논문에 따르면 선진국들은 중앙정부의 전유물이었던 이민정책의 일부 권한을 지방정부에 위임, 지역간 불균형 문제를 해소하고 있다. 현재 많은 선진국들도 대도시지역과 농촌지역, 산업지역간 불균형과 격차가 심각한 실정이다. 이 때문에 대도시지역에 거주하는 이민자들은 주택과 일자리를 두고 기존에 거주하던 저소득계층과 경쟁하는 현상이 발생하는 반면 경제적으로 쇠퇴하거나 낙후된 지역에서는 빈집이 늘고 실업률이 높아지면서 숙련된 노동력이 부족해지는 현상이 발생하고 있다. 따라서 호주와 캐나다 정부는 쇠퇴하거나 낙후된 지역에 이민자를 유치, 경제발전을 모색했고 이같은 프로그램은 실제로 의미있는 성과를 거뒀다.
호주의 경우 1996~1997년 주특정지역이민프로그램(SSRM)을 마련, 인구와 노동력, 체류지속성의 측면에서 성과를 내고 있다. SSRM은 경제적으로 낙후된 지역으로 지정된 지역에는 호주 이민에 필요한 이민점수제의 엄격한 요건을 완전히 충족시키지 않더라도 신규이민자를 후원할 수 있도록 한 제도다. SSRM에도 여러제도가 있지만 이민자는 지정된 지역에 정착해야하며 이민자가 성공적으로 정착, 호주연방 이민부의 조건을 충족시킬 경우 최소 2년 후에 영주권이 부여한다. SSRM의 가장 중요한 요소는 이민자격이 특정지역으로 거주를 제한한다는 측면이다.
SSRM의 성공사례로는 호주 노던준주가 꼽힌다. 호주 노던준주는 노동력의 고령화로 노동비용이 상승하고 기술이 부족한 상황에 직면했다. SSRM을 통해 노던준주로 유입된 신규이민자들은 노던준주 지역의 인구고령화와 노동력 부족 문제 해결에 크게 기여했다. 실제로 SSRM으로 노던준주로 이주한 이민자들은 평균연령이 32세로 실업률은 2%에 불과했다. 또한 비도시지역 이민자들이 노던준주에 지속적으로 체류하는 비율이 90%에 달했다. 즉 SSRM처럼 지방정부 주도의 이민프로그램이 지방소멸을 막기 위한 정책대안이 될 수 있는 것이다.
임 교수는 논문에서 “우리나라는 저출산·고령화 문제를 해결하기 위해 2006년부터 15년간 225조 원의 예산을 투입했지만 저출산·고령화현상이 심화되고 있다”며 “저출산·고령화의 문제는 우리나라만의 문제도 아니며 정부예산만으로 해결되지 않는 만큼 적극적인 이민자 유입정책이 필요하며 특히 호주의 SSRM과 같이 지방정부가 주도하는 이민정책을 적극적으로 도입할 필요가 있다”고 밝혔다.
이어 그는 “이를 위해 중앙정부와 지방정부간 이민정책을 논의하는 (가칭)정부간이민다문화정책협의회를 설치하고 정기적인 연례 회의와 구체적인 방안을 논의하는 실무작업반을 운영할 필요가 있다”며 “또한 지역적 수요에 대응해 적극적인 지방 이민정책을 추진할 수 있도록 지자체에 상당 부분의 권한을 부여할 필요가 있다”고 덧붙였다.
[국민·농어업인이 보는 외국인 근로자의 이민]
# 농업계 종사자 A씨(40, 경기)
“이민뿐만 아니라 가능한 모든 방식을 동원해 인구를 늘려나가야 할 필요가 있다. 농촌에서는 이제는 아기 울음소리가 들리지 않고, 농업인들은 인력이 없어 눈물을 머금고 밭을 갈아엎는다. 단지 농업계의 문제로 치부할 문제가 아니다. 국가의 존립과 연결된 문제인 만큼 지금보다 적극적인 자세로 이민을 받아들일 필요가 있다. 물론 외국인의 적극적 수용에 대한 부정적 우려들에 대해서 일면 공감하는 부분도 있다. 이와 관련해선 우리보다 이민에 관대한 미국 등 선진국의 사례를 바탕으로 이민 확대 이전에 선제적 방안 마련을 해 대응해 나가야 한다.
이민은 저성장 시대에 접어든 대한민국의 새로운 성장 동력들이 될 수 있다. 기업과 내국인 노동자 간 미스매치로 인한 인력 부족 문제를 해결하고 소비인구 증가에도 기여할 수 있는 등 장점이 더 클 것이라 생각한다.”
# 어업인 B씨(42, 제주)
“농어촌 지역의 지방소멸 우려에 대해서는 공감하지만 이민정책은 신중하게 추진해야할 것이라고 본다. 제주지역만 해도 적지 않은 외국인 근로자가 있는데 건장한 외국인 남성들이 무리를 지어 다니는 것에 대해 지역의 어르신들이 조금 무서워한다. 특히 제주지역은 2018년 예멘에서 난민이 대거 입도한 바 있는 터라 이런 우려를 단지 과도한 우려로 치부하기 어렵다.
외국인이 밀집해서 거주하는 지역이 슬럼화될 것이라는 우려도 있다. 특정 동네에 이민자들이 몰려서 거주하게 되면 해당 지역에는 한국인들이 거주를 기피하게 될 수도 있다. 한국사회와 동화되는 것이 아니라 우리 땅에서 그들대로 살아가는 형국이 된다면 내켜할 사람이 많지 않을 것 같다.”
# 임업인 C씨(38, 경기)
“최근 뉴스에서 듣기로 외국인 노동자들이 들어와서 농촌지역에서 일을 하다가도 어느 정도 기간이 되면 이직하면서 기술을 배우고 도시로 나간다고 한다. 외국인들이 지방소멸이나 농림업 노동력 문제 해결을 위해서 이민을 온다고 해도 농산촌에 계속 남아서 농림업에 종사하리란 법은 없다. 그들도 임금과 여러 가지 조건이 더 좋은 곳으로 가고 싶어 할 것이기 때문이다. 이걸 어떻게 해결할지 궁금하기도 하고 걱정도 된다. 또 외국인들이 단기적인 외국인 노동자 자격으로 입국했으면 외국인 노동자 기준으로 임금을 지급할 수 있는데 정식으로 우리나라에 거주하는 외국인이라면 임금을 또 한국인 기준으로 맞춰 올려줘야 한다. 그래서 이민자가 온다고 노동력 문제는 바로 해결될 것 같진 않다.
이미 우리 동네에도 이주여성들이 몇 명 있지만 모두 한국말도 잘하고 마을 사람들과도 아주 잘 지내고 있다. 다만 이웃지역의 외국 식자재마트에 들어가면 손님의 70~80%는 정주 외국인들인데 편견의 발로인지 경계감이 들긴 한다. 앞으로 농산촌 지역에 외국인이 많아지면 약간의 문제는 생길 것 같다.”
# 직장인 D씨(41, 부산)
“기본적으로 우리나라도 이제 외국인을 받아야 하는 시점이 왔다고 생각한다. 합계출생률이 역대 최저치를 경신하고 있는 상황에서 이민정책에 대한 고민이 더 늦어진다면 우리 사회의 문제가 더 심각해질 것이라고 본다. 다만 로마에 가면 로마법을 따라야한다는 원칙이 분명히 지켜졌으면 한다. 이민정책에 적극적인 프랑스의 사례를 보면 공적인 영역에서 종교의 개입을 막고 있다. 무슬림 이민자가 많다는 점이 고려된 것으로 보인다. 우리나라가 이민정책을 검토하는 과정에서 이민자들을 우리사회의 일원으로 받아들이기 위한 준비와 함께 우리 국민들이 외국인들을 우리 사회의 구성원으로 인정할 수 있는 문화를 만드는 노력을 병행했으면 한다.”
# 직장인 E씨(37, 서울)
“이민 확대 정책에 반대한다. 북한과 접하고 있어 잠재적 난민을 품고 있는 나라에서 어떤 이유에서든 타국 사람들을 전향적으로 수용한다는 건 국민 불안 요소를 키우는 일이고 국민 정서에도 반한다.
이민 확대가 자칫 합법적 세금 루팡(도둑)을 양산하는 도구로 악용될 수 있을 것이란 우려도 있다. 과거 코로나19 확산기에 국내 입국한 외국인들에게까지 무상 치료를 제공했을 때의 국민 반발 여론을 돌이켜 보길 바란다. 최근에는 ‘한국 건강보험 본전 뽑는 방법’ 등이 온라인에 공유될 정도로 외국인 건강보험 먹튀도 심각한데 이러한 것들을 예방하기 위한 대책들을 촘촘히 마련하지 않은 상황에서 이민자들을 받아들이면 선량한 일반 국민들의 피해만 커질 수밖에 없다. 일각에선 지방소멸, 농촌 인력 확보 등의 문제를 들먹이는데, 이민은 임시방편일 뿐 지속가능한 방안이 될 수 없는 만큼 내부의 문제 해결에 더 에너지를 쏟아야 할 때라 생각한다.”
# 직장인 F씨(40, 서울)
“농림어업 이민은 작업이 자동화가 되지 않는 이상 필요하다고 생각한다. 한국사회도 이제는 충분히 다양성을 받아들일 준비가 돼 있는데 다양성과 문화적 차이를 이유로 필요한 인력을 채우는 것을 늦추는 건 우리 사회에 도움이 되지 않으리라 생각된다. 다만 노동력 부족 등의 문제를 단시간 내 해결하기 위해 이민을 받아들이는 건 값싼 노동력으로 농림어업을 유지하는 방편으로 악용되지 않을까 우려된다. 지금도 농림어업 부문은 다른 산업 분야에 비해 자동화, 기계화 등이 덜 진척됐는데 이로 인해 더욱 격차가 벌어지지 않을까 걱정도 된다.
과거 외국인 노동자에겐 산업연수생제도로 인권사각지대 발생했는데 이민자들에게도 인권에 대한 감시, 적절한 처우 보장 등이 제도적으로 마련돼야 할 것이다. 다만 오는 9월 시행되는 비전문직 외국인 노동자에 대한 지역 이동 취업 제한에 대해선 외국인이라 하더라도 침해될 수 없는 반헌법적이라고 생각하기에 반대한다.”
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