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[농업인신문] “가격위험 완충·계약재배 지원제도 필요”
작성자	관리자	등록일	2021-01-06	조회	1174
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GS&J, 시선집중‘농산물 가격안정정책 시리즈’발간

“가격을 지지하면서 생산과 출하를 조절하려는 정책은 실패할 수밖에 없다. 농업이 지속가능하려면 정부가 가격위험을 완충하고, 계약거래가 확대되도록 지원해야 한다. (정부는) 재배면적과 가격 변동성의 연쇄고리를 차단하는 역할을 하되, 과잉생산 유인을 최소화하는 방안을 찾아야 한다.”시선집중 GS&J‘가격과 경영 안정을 위해 정부는 어떻게 해야 할까?’중에서.
농업분야의 민간 싱크 탱크‘GS&J인스티튜트’가 농산물 가격안정정책에 대한 정책방향과 대안을 제시했다. 농특위 보고서(농산물 가격 및 농가경영안정 정책 방향과 대안)를 보완한‘가격안전정책 시리즈’를 짚어본다.

농산물 가격은 왜 불안정한가?

보고서는 농산물 가격불안의 원인으로 소비수요와 재배면적 및 단수 변화를 꼽았다.
소비자의 소득증가와 식생활 변화에 따라 품목별 소비수요가 변화하는 것은 자연스러운 사회문화 현상이지만, 이는 농산물 가격변동을 촉발시키는 중요한 요인이 된다. 또한 농산물 시장 자유화로 다양한 농산물이 수입되면서 수입산과 대체성이 높은 국내산의 수요가 감소할 수밖에 없기 때문이다.

또한 농업은 인간이 통제하기 어려운 자연상태의 다양한 변수로 인해 단수에 큰 영향을 받을 수밖에 없어 생산이 불안정하다. 특히 단수와 수요의 변동은 가격등락과 재배면적의 불안정으로 이어진다. 일례로 지난 2017년 양파의 단수가 10.3% 감소하면서 가격이 31.5% 상승했다. 그러자 2018년 양파 재배면적이 35.2% 증가했고, 가격은 33% 하락했다. 뒤이어 2019년에는 재배면적이 17.6% 줄었지만, 단수가 27.2% 늘어나면서 가격은 다시 19.1% 하락했다.

보고서는“농산물의 생산 불안정은 재배면적과 작황 변동에 기인한다”면서“재배면적 변동은 가격변동에 대응한 농가의 반응이므로, 재배면적 불안과 가격 불안정의 연결고리를 차단하는 정책 대안이 필요하다”고 주장했다.

정책의 한계와 새로운 패러다임의 필요성

지금까지 추진되어 온 생산 및 출하조절 정책에 대한 한계가 지적됐다.
보고서는 농협중심의 계약재배 사업은 사업물량의 한계로 시장가격을 조절하기 어려웠고, 이 과정에서 농가의 도덕적 해이와 소비자와의 이해충돌 등의 문제를 안고 있다고 진단했다. 또한 국내산 가격이 높을수록 수입물량이 늘어나면서 가격안정정책이 자칫 수입물량을 증가시키는 요인이 될 수도 있다고 지적했다.

수매비축 사업의 경우 고추·마늘·양파 등 저장성 채소의 가격지지 효과는 작고, 배추·무 등 저장성이 짧은 품목은 감모 비용 등으로 사업손실이 크며 일시에 많은 물량을 수매하는 과정에서 시장교란도 발생했다고 지적했다.

보고서는 “이제까지의 모든 정책은 기본적으로 재배면적과 출하를 인위적으로 조정하여 가격을 안정시킨다는 생각에 기초하고 있다”면서 “생산과 출하조절을 주도하는 주체만 정부에서 자조금 조직으로 바뀌고 있다”고 지적했다. 또한 “인위적으로 생산과 출하를 조정하여 가격을 안정시키려는 기존 방식을 뛰어넘는 대안이 필요한 것 아닌가?” 라며 새로운 정책 패러다임의 필요성을 제기했다.

미국·유럽·일본의 선행사례

보고서에 따르면 미국은 1933년 뉴딜정책의 하나로 가격지지정책을 도입했지만, 생산과잉이 유발됐다. 미국 정부는 이를 해결하기 위해 농가에 작목별 재배면적을 할당하는 등의 다양한 생산 및 출하조절 정책을 시도됐지만, 모두 실패했다. 이후 2018년 농업법에서 가격보전제도의 기준가격을 직전 5개년 시장가격에서 최고·최저가격을 제외한 평균의 85% 수준으로 정하는 등 직접지불제도의 목표가격이 시장가격을 반영하는 방향으로 발전하고 있다.

EU는 1972년에는 과일과 채소의 시장가격 지지를 도입했다. 주로 산지폐기를 통해 가격을 지지했지만, 농가의 도덕적 해이와 소비자와의 이해충돌에 대한 비판을 받았다. 이후 1996년 가격지지를 위한 시장격리가 원칙적으로 폐기되면서 생산자조직 육성을 통해 정부와 함께 수급안정 역할을 담당하도록 했다. 이 때 생산자조직은 조직원이 생산한 농산물을 전량 취급(기술, 인력, 수단 등)할 수 있어야 하며, 3~5년간의 판매 및 생산계획을 수립해야 한다.

일본은 1960년대 말 공급안정을 중심으로 하는 가격보전제도가 도입됐다. 유통정책만으로는 채소가격안정에 한계가 있다는 판단에 따라 일본정부는 “집단적인 산지를 지정하여 안정된 생산과 생산성 향상을 도모한다”는 목적으로 1966년에 ‘채소생산출하안정법’을 제정했다. 그 결과 채소 산지의 집중도가 높아지고, 가격약정 중심의 계약거래가 늘어나면서 공급과 가격안정에 기여했다는 평가다.

가격안정정책의 패러다임 전환

우리나라는 지난 수십 년간 가격 변동성이 매우 커, 농가 스스로 가격위험을 회피하고 수익성을 쫓아 재배작물과 재배면적을 변동할 수밖에 없었다. 이런 상황에서 정부 또는 생산자조직이 재배면적을 조정하려는 시도는 성공하기 어렵다. 또한 재배면적과 관계없이 단수는 변동할 수밖에 없고, 수요도 끊임없이 변화하기 때문에 정책은 그 변동 폭을 축소하고 가격하락에 따른 경영위험을 방어하는 것을 목표로 해야 한다는 주장이다.

이에 대해 GS&J 이정환 이사장은“시장수급 상황을 반영하지 않는 가격지지는 과잉생산을 초래하고, 인위적인 재배면적 또는 출하조절로 해결하려는 정책은 성공하기 어렵다”고 지적했다. 이정환 이사장은“가격위험을 확실하게 감축하기 위해서는 작물별 보전기준가격을 설정하고 시장가격이 이보다 낮은 경우, 그 차액의 일정부분을 보전하는 가격위험완충제도를 도입해야 한다”면서“일단 생산한 후 시장에 출하하는 방식은 수요와 공급에 불일치가 발생할 수밖에 없으므로 수요에 따라 생산이 이루어져 수급이 일치되도록 해야 한다”고 강조했다.

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