국회입법조사처 이슈와 논점
국가-특별시-시군구 기능 재설계
지자체장 권한 견제장치 필요
지방세·교부금 등 개편도 시급
지역 생존위한 전략이지만 
주민 의견수렴 과정 미흡 지적
한국농어민신문 홍란 기자 2026. 3. 6
전남광주통합특별법이 국회를 통과하면서 향후 제도 설계와 재정·권한 구조 전반의 정비가 시급하다는 제언이 이어지고 있다. ‘통합 이후’를 치밀하게 준비하지 않으면 또 다른 갈등과 혼선을 낳을 수 있다는 지적이다. 막대한 권한을 가진 통합특별시장을 견제할 장치가 필요하다는 목소리와 함께 재원 확보, 통합 절차 마련 등도 주요 과제로 부상했다.
국회입법조사처는 3일 이슈와 논점 보고서에서 광역자치단체 간 행정통합의 성공적 안착을 위한 핵심 과제를 제시했다. △국가-통합특별시-시·군·구 간 기능 재설계 △집행부 견제 장치 강화 △지방재정 구조 개편과 지속가능한 재원 마련 △광역 간 통합 절차의 법적 기준 마련 △숙의민주주의 절차 보완 등이다.
우선 국가와 통합특별시, 그리고 산하 시·군·구 간 권한과 책임을 명확히 재설계해야 한다는 주문이다. 현행 ‘지방자치법’ 체계에서 특별시·광역시 산하 자치구와 도 산하 시·군은 사무와 재정권한에서 차이가 있다. 자치구가 처리하지 않고 광역단체가 직접 수행하는 사무가 다수 존재하고, 지방세 배분 구조 역시 상이하다. 통합특별시는 기존 기초자치단체를 유지하는 방식을 택한 만큼, 자치구와 시·군 간 자치역량을 균등하게 보장할 제도적 장치가 필요하다는 것이다. 법령상 권한 배분을 명확히 하고, 자치구의 행정·재정 자치권 확대와 보통교부세 직접 교부 여부 등도 구체화해야 한다고 짚었다.
막강한 권한을 갖게 될 통합특별시장에 대한 견제 장치 부족에 대해선 광역의회의원 정수 확대와 비례대표 비율 상향, 기초의회 중대선거구 확대 등 선거제도 개선을 통해 지방의회의 대표성과 다양성을 강화해야 한다고 봤다. 입법조사처는 또 “인사청문 대상 확대와 청문회 강행규정화, 정책지원 인력 확충 등 조직·인력 제도의 개선이 뒤따라야 한다”며 “행정구역 확대에 따라 주민조례발안, 주민투표, 주민소환 등 직접참여 제도의 요건과 비율도 현실에 맞게 재조정해야 한다”고 제언했다.
재정 구조 개편 역시 통합의 성패를 좌우할 핵심 변수다. 광역시·도 통합 이후 지방세 체계를 종합적으로 재설계하고, 시·군·자치구에 대한 보통교부세 교부 기준을 명확히 해야 한다는 지적이다. 특히 자치구의 보통교부세 불교부단체 유지 여부가 불분명한 만큼 별도 규정이 필요하다고 강조했다. 통합특별시의 조정교부금 체계 확립도 과제로 꼽혔다.
재원 마련과 관련해선 “정부가 4년간 20조원 지원 방침을 밝힌 바 있으나, 구체적 재원 조달 방안은 특별법에 담기지 않았다”며 “국세의 지방세 이양, 신세원 발굴, 조례를 통한 지방세 도입 등 중장기적 재원 확충 방안 검토가 필요하다”고 밝혔다.
아울러 광역자치단체 간 통합에 적용될 통일된 법적 기준 마련도 요구했다. 현재 기초단체 통합과 달리 광역 간 통합 절차와 특례 부여 기준은 명확하지 않다. 조직·인사·재정 등 기본 원칙은 공통으로 두되 산업·경제 특례는 지역 여건에 따라 차등화하고, 그 기준을 법령에 명시해야 한다는 것이다.
입법조사처는 “이번 통합특별시 논의 과정에서 주민 의사 수렴과 반영이 미흡했다는 지적이 지속적으로 제기돼 왔다”며 “지금이라도 주민들에게 충분한 설명과 이해를 구하는 절차를 마련하고, 이후 행정통합을 준비하는 지역들을 위해 숙의민주주의 절차를 제도화할 필요가 있다”고 강조했다. 이어 “행정통합은 균형발전을 넘어 지역 생존 전략”이라면서도 상향식 합의와 제도적 정합성이 확보되지 않을 경우 형평성 논란과 권한 집중 문제로 이어질 수 있다고 경고했다. 특별법 통과를 계기로 지방행정계층과 국가·광역·기초 간 기능 배분 전반을 재점검하는 후속 논의가 본격화될지 주목된다.
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