* 이재명 대통령이 대선 후보시절인 5월 5일 여주의 햇빛두레 태양광발전소를 방문해 둘러보고 있다. 사진=더불어민주당 유튜브 캡처
* 지난해 11월 21일 열린 ''구양리 햇빛두레 태양광발전소 준공식'' 참석자들이 테이프를 자르고 있다
[이재명 농정공약 깊이보기] ③햇빛연금과 농어촌주민수당
‘돈’만 강조하면 자칫 재앙될 수도···모든 주민 ‘이익 공유’ 핵심
한국농어민신문 이현우 기자 2025. 6. 24
‘농사와 전기 생산 동시에’
농가소득 안정·에너지 자립
지역균형 발전 가능 구상
무분별 난립시 부작용 심각
세심한 정책설계 이뤄져야
농촌 인구 소멸과 농업소득 정체 위기의 해법으로 ‘햇빛연금’과 ‘농어촌주민수당’이 주목받고 있다. 이재명 대통령이 대선공약으로 제시한 이 정책은 농가소득 안정, 에너지 자립, 지역균형 발전이라는 세 가지 과제를 동시에 해결하겠다는 구상이다.
하지만 기대만큼 우려도 크다. 무분별한 건립에 따른 경관 훼손과 농지 전용, 임차농 배제와 가짜농민 진입 우려, 송전탑 설치에 따른 주민갈등 등 제도 설계와 시행 과정에서 해결해야 할 과제가 적지 않기 때문이다. 햇빛연금이 진짜 농촌을 위한 새로운 정책도구가 되려면, 공동체 기반을 해치지 않는 보다 세심한 정책 설계가 필요하다는 지적이다.
▲ 농촌 소멸, 재생에너지로 막는다?
이재명 대통령은 후보 시절인 5월 15일 전남지역 유세에서 햇빛·바람 등을 활용한 재생에너지 활성화를 강조했다. 그는 “전남은 재생에너지의 보고다. 재생에너지로 전기를 생산·판매하면 농사짓는 것보다 몇 배 수익이 생길 것이다. 농사와 전기 생산을 동시에 할 수 있다”며 “생산지와 소비지 등을 감안해 전기요금을 차등하면 재생에너지를 생산하는 곳으로 기업들이 갈 수밖에 없다. 지역 균형 발전에 도움이 될 것”이라고 강조했다.
대통령 취임선서(4일)에서도 “기후 위기 대응이라는 세계적 흐름에 따라 재생에너지 중심 사회로 조속히 전환하겠다. 에너지 수입 대체, RE100 대비 등 기업 경쟁력 강화에 더해 촘촘한 에너지 고속도로 건설로 전국 어디서나 재생에너지를 생산할 수 있게 해 소멸 위기 지방을 살리겠다”며 햇빛연금 추진의지를 재확인했다.
이 같은 대통령의 공약 취지에 가장 적극적으로 앞장서고 있는 인사가 최재관 주민참여재생에너지운동본부 대표(전 청와대 농어업비서관)다. FTA 반대운동부터 로컬푸드, 친환경 무상급식 운동까지 오랜시간 농촌살리기 운동을 해 온 그는 “귀농한지 30년 정도 됐다. 그런데 농촌 마을은 고령화가 심각하다. 인구소멸 위기다. 몰락하는 농촌을 살릴 방법을 찾기 어려웠다”며“햇빛연금이 농촌을 살릴 유일한 수단”이라고 단언한다.
보성에서 마을단위 태양광 모델을 주도해 온 문병완 보성농협 조합장은 뾰족한 수익사업이 없는 농촌의 현실을 지적하며, 햇빛연금이 그 돌파구가 될 수 있다고 말한다. 그는 “그동안 귀농귀촌 등 다양한 인구 늘리기 정책을 시도했지만 효과가 없었다”면서 “결국 문제의 핵심은 소득으로, 햇빛연금 공약은 이같은 농촌의 구조적 문제를 해결할 수 있는 적절한 수단”이라고 강조했다.
채광석 한국농촌경제연구원 기후환경연구실장도 농가의 안정적인 소득원 창출 측면에서 공감대를 표했다. 그는 “농촌 인구 고령화와 농가 소득 감소추세로 인해 전통적인 농업소득만으론 농업·농촌의 지속가능성이 낮아지고 있다”면서 “햇빛연금은 농업 활동을 유지하면서 태양광 발전 수익을 추가로 창출해 농가 소득을 안정화할 수 있다는 장점이 있다. 햇빛연금을 통해 농가 소득을 일정부분 보장하면 젊은 층의 귀농·귀촌 유입 효과도 기대할 수 있을 것”이라고 평가했다.
하지만 기대만큼 깊은 우려도 제기되고 있다.
김형수 공익법률센터 농본 정책팀장은 햇빛연금에 대해 “농촌의 고령화, 농가소득 정체, 농촌 기초생활시설의 부족 등을 고려하면 농가소득 증대 정책의 필요성은 부인할 수 없다”면서도 “농촌과 농업의 다양한 필요를 해소하는 방법으로 소득 증대만을 이야기하는 것은 농촌과 농업의 입체성을 너무 단편화하는 경향이 있다”고 지적한다.
농촌과 농업에 필요한 것은 소득 그 자체가 아니라 소득을 통해 향유할 수 있는 주거, 돌봄, 의료, 교통, 문화 등 다양한 사회서비스인데, 이를 뒷받침할 수 있는 변화 없이 ‘돈’만 더 벌면 된다는 식으로 접근하면 부작용이 나타날 수밖에 없다는 것이다.
그는 “농지에서 영농활동보다 전기 판매 수익이 높아지게 되면, 영농 활동보다 농지 소유를 소유하려는 지대 추구가 증가할 위험성이 높고, 그러면 바로 농지가격은 상승 압력을 받게 될 것이다. 지금도 농업 생산으로 얻을 수 있는 소득 대비 농지가격이 높은 편인데, 이는 농사짓는 사람들에게 농지가 배분되지 않는 농지 배분의 경직성이 심화될 수 있다”고 걱정했다.
문재인 정부 당시 농촌지역 곳곳에서 태양광을 둘러싼 갈등이 심화된 것도 이 때문이다. 민간사업자가 주민 동의 없이 사업을 추진하면서 농지나 경관 훼손은 물론 농지 임대료가 뛰거나 농사짓던 임차농들이 농지에서 쫓겨나는 일들이 벌어졌고, 태양광은 농촌 주민, 농민들에게 ‘혐오’의 대상이 됐다. 최재관 대표가 “태양광은 농촌에 축복이 될 수도, 재앙이 될 수도 있다. 핵심은 누가 주인이냐”라며 “농민이 주체가 돼야 한다”고 강조하는 이유다.
영농계획서 제출·사후 확인 철저
농지 훼손 땐 ‘철거 명령’ 필요
위장 설치·임차농 피해 등 없어야
▲ 쟁점1, 농지 보전·경관 훼손 우려
농촌으로 태양광이 들어오는 이유는 결국 값싼 토지가 필요하기 때문이다. 농지보전 문제와 행정력상 걸러내지 못한 ‘무늬만 농민’의 진입을 어떻게 막느냐가 쟁점일 수밖에 없다. 농지 보전을 위해 영농형 태양광을 해야 한다고 하지만 구멍은 얼마든지 있다는 게 전문가들의 의견이다.
채광석 실장은 “20년 이상 타 용도 일시사용을 허가해 영농형 태양광을 설치하면 농지 기능을 상실할 우려가 있다. 일본은 영농형 태양광 하부의 농지 관리가 잘 되지 않으면서 영농형 태양광에 대한 부정적 시각이 높아지고 있다”고 지적했다.
일본 정부가 2021년 영농형 태양광 실태를 조사한 결과, 영농형 태양광 하부 농지에서 영농 차질이 발생한 건수는 전체 2535건 중 458건으로, 전체 조사대상 건수의 18% 수준인 것으로 나타났다. 이에 채광석 실장은 “발전수익만을 노린 비농업인의 진입을 막으려면, 임차인을 포함한 농업인에게 영농의무를 부여하고, 불성실한 영농 활동을 방지할 수 있는 대책 수립이 필요하다”고 강조했다.
영농형 태양광 인·허가 신청단계부터 발전사업자가 농업경영체 등록증, 영농계획서 첨부, 영농형 태양광 설계도면 등을 지자체에 의무적으로 제출하고, 설치 이후엔 실제 영농여부 등을 확인하도록 해야 한다는 것이다. 또 농지로서 복구할 수 없을 만큼 훼손하거나 시설기준을 준수하지 않는다면 시설철거 명령 등을 내릴 수 있는 체계를 구축해야 한다는 점도 강조했다.
남재우 한국영농형태양광협회 사무총장은 농업인에게만 영농형 태양광을 할 수 있는 사업자 자격을 줘야 한다는 입장이다. 그는 “농사를 짓지 않으면 더 이상 농민이 아니고 농지도 아니다. 농지엔 반드시 농사가 병행된 영농형 태양광을 시행해야 한다. 이탈리아는 영농이 가능해야 허가한다. 우리도 그런 접근이 필요하다”고 말했다. 영농형 태양광 발전사업자의 자격조건으로 임차농·자경농 관계없이 농업인만 할 수 있도록 해야 농가 소득 향상 등 취지에 맞게 운영될 수 있다는 것이다.
개별 농가가 아니라 아니라 마을 단위로 영농형 태양광을 추진해야 한다는 목소리도 높다.
김형수 팀장은 “재생에너지지구 지정 등 계획 입지가 대안이 될 수 있지만 지구 밖에서 태양광 발전사업을 막는다면 형평성 문제가 발생한다”며 “마을 단위로 사업 주체를 묶는다면 공동의사결정이 전제되기 때문에 난립 가능성을 최소화 할 수 있다”고 주장했다.
문병완 보성농협 조합장은 “그동안 신재생에너지 정책을 추진하는 과정에서 주민갈등·산림훼손 등의 문제가 불거졌다. 또 외부업자들이 참여해 설계하면서 태양광 높이·폭이 달라 환경문제가 일어났다”며 “이를 보완하려면 영농형 태양광을 추진하되 지역주민들이 공동 소유·관리하면 된다”고 강조했다.
국가 소유의 비축농지를 활용하자는 제안도 나왔다. 최재관 대표는 “농어촌공사의 비축농지를 사용해 국가가 규제할 수 있는 농지를 마을 공동체에 임대한다면 임차료 문제, 무분별한 개발 우려를 막을 수 있다. 여기에서 발생한 소득을 농민들이 나눌 수 있다”고 말했다.
임차농들이 쫓겨날 수 있다는 우려에 대해 문병완 조합장은 “농사를 짓지 않으면 직불금을 주지 않으면 된다. 이런 규정을 적용하면 임차인에게 농사를 부탁하게 될 것”이라며 “가구당 전기 생산량을 제한하면 무분별한 설치도 통제할 수 있다. 지금도 농가당 생산이 제한돼있다. 현 제도를 잘 활용하면 된다”고 설명했다.
설치 초기 회의적이었던 주민들
수익 생기자 적극적으로 참여
마을서 무료 버스·식당 등 운영
▲ 쟁점2, 농가 소득 안정에 일조할까
재생에너지 정책의 핵심은 전기 생산이 농가 소득으로 이어져야 한다는 점이다. 농지에 태양광 설치시 농업 소득 감소는 불가피하기 때문이다.
6월 10일 열린 ‘2025 한국 재생에너지 매칭포럼’ 자료에 따르면 영농형 태양광 설치에 따른 작물 수확률은 최소 71%에서 최대 111%로 확인됐다. 수확률이 집계된 31개 작물 중 100% 이상을 기록한 것은 녹차(105.3~111%), 포도(102%)에 불과했고 대부분 80~90% 수준이었다. 영농형 태양광 설치를 위한 기둥 주변 등에 작물을 심을 수 없는 사각지대가 발생하면서 작물 생산량에 부정적인 영향을 미친 것이다. 영농 태양광 설치 시 생산량이 20% 정도 감소해 농업 소득 하락이 불가피한 이유다. 농기계로 영농작업 시 기둥 영향으로 원활한 농작업이 이뤄지지 못하는 불편도 제기된다.
작물 쏠림 현상도 우려된다. 일본은 영농형 태양광 패널 아래에서 음지작물인 생강을 재배하는 농가가 많은 것으로 알려졌다. 특정 작물로 생산이 집중되면 생산량 증가에 따른 가격 하락, 소득 감소라는 악순환으로 이어질 수 있다.
남재우 사무총장은 “일본은 패널을 과도하게 빽빽하게 설치해서 문제가 발생했다. 감수율(수확량 감소비율)이 아닌 차광률(태양광 모듈이 빛을 가리는 비율)을 적용하면 일반 작물 재배가 가능하다”고 설명했다. 그는 “영농형 태양광에서 제일 중요한 것은 태양광 발전이 아니라 농사가 가능한지 여부다. 농사가 안되면 임차농이 배제될 수 있다”고 우려했다.
최재관 대표가 관여한 여주의 ‘구양리 햇빛두레발전소’는 마을 내 부지에 1MW 규모의 상업용 태양광을 설치해 연평균 1억2000만원의 순수익이 발생하고 있다. 해당 수익금으로 마을 공용버스(무료), 무료 식당, 영화 등 문화공연, 주민교육 등에 사용되고 있다.
최재관 대표는 “구양리 햇빛두레는 주민 전체가 참여하고 이익을 나누는 구조로, 초기에 회의적이던 주민들도 수익이 생기자 ‘우리 지붕에도 해 달라’며 적극적으로 나서고 있다”고 전했다. 그는 “마을 단위로 에너지를 자립하면 트랙터 같은 농기계도 면세유가 아닌 전기로 사용할 수 있다. 탄소 절감 등 사회적 가치가 클 것”이라며 “에너지 쿼터를 부여하면 귀농·귀촌을 유도할 수 있고 지역에 오는 기업에게 전기를 싸게 팔 수 있다. 그러면 농가들은 기본소득을 얻을 수 있다”고 말했다. 현재 1MW인 생산량을 5MW까지 늘리면 월 5000만원의 순수익이 발생해 50가구에 100만원씩 줄 수 있다는 것.
그는 “여주 구양리 모델을 본 관내 다른 지역에서도 태양광 설치를 추진하고 있다. 이런 방식은 국가가 통제할 수 있는 한편 주민수용성이 높고 햇빛연금·농어촌기본소득으로 연결할 수 있다”고 덧붙였다.
태양광 전기 소득 이어지려면
공공기관 우선 구매 등 제도 필요
마을생산 전기, 마을에서 써야
▲ 쟁점3, 원활한 전기 수급 장치 필요
태양광으로 생산한 전기가 농가 소득으로 이어지려면 원활한 전기 판매가 전제돼야 한다. 하지만 많은 비용이 수반되는 송전탑 같은 송전 설비 등의 문제로 전기 판매에 어려움이 발생할 수 있고 태양광 발전사업자 역량에 따라 수익에 영향을 받을 수 있다. 국회에서는 이 같은 문제점을 우려해 영농형 태양광 발전사업으로 생산한 전기를 공공기관 등이 우선 구매하고 영농형 태양광 송배전설비 설치 등이 담긴 법안을 발의했다.
김형수 팀장은 “소규모 태양광 사업자들은 출력 제한에 따른 판매 수익 저하로 어려움을 겪기도 한다. 전기는 수요·공급이 정확하게 일치해야 하는 특성상 재생에너지가 증가할수록 경직된 재생에너지원의 특징 때문에 전력망 운영자 판단에 기민하게 대응해야 한다”며 “태양광 사업은 20년을 내다보고 하는데 전력망 운영자의 출력제한 조치나 전력망 운영의 유연성을 확보하기 위한 제도적 변화에서 현재 마을 태양광이 어떤 영향을 받을지 제도적 대비가 있어야 한다”고 조언했다.
문병완 조합장은 “대통령 공약처럼 에너지 고속도로를 건설하는 동시에 마을에서 생산한 에너지를 마을에서 사용할 수 있도록 하자. 농기계·저온저장고·스마트팜 등에 사용하는 전기에 활용토록 제도를 만들자”고 제시했다.
발생 소득 기초생활서비스 이용
마을 공동체성 강화·삶의 질 향상
재생에너지 자립형 모델도 제시
▲ 쟁점4, 주민 갈등 최소화하려면
송전탑 등 송전시설 설치와 소득 배분 과정에서 주민 간 갈등이 발생할 수 있다는 점도 경계해야 한다.
김형수 팀장은 “마을 단위로 사업을 추진해도 발생한 매출을 가구 단위로 배당하면 개별 조합원의 소득 증대 욕구가 대규모 태양광 설치로 이어질 수 있다”며 “발생한 소득을 기초생활서비스 등에 이용하면 마을의 공동체성 강화, 삶의 질 향상 등에 긍정적”이라고 말했다.
문병완 조합장은 “농산물 생산과 발전사업을 동시에 하되 마을 단위로 주민들이 공동 소유·관리해야 효과적이다. 함께 결정했기 때문에 송전시설 설치에 따른 갈등을 최소화할 수 있다. 그리고 소득차가 없도록 분배하면 된다”며 “농촌에서 사용하는 전기를 마을에서 생산한 재생에너지로 쓸 수 있는 에너지 자립형 모델을 만들자”고 제안했다.
삶의 질·경관·송전선 갈등 고려
‘태양광 총량’ 사회적 논의 필요
주민수당 재원은 별도 고민해야
▲ 어떻게 추진해야 할까
전문가들은 농촌의 삶의 질, 경관, 송전선로 갈등 등을 고려해 전체적인 농촌 태양광 규모에 대한 사회적 토론과 논의가 필요하다고 조언한다.
김형수 팀장은 “태양광 총량을 어느 정도로 계획하고 있으며, 농어촌이 어느 정도 소화하도록 기획할 것인지에 대해 농촌 주민을 중심으로 논의가 시급히 이뤄져야 한다”면서 “총량에 대한 논의 없이 개별적 사안의 긍정적인 측면만 부각한 정책은 향후 무분별한 농어촌 태양광 확대를 위한 입막음, 위장전술로 전락할 수 있다”고 경계했다.
농어촌주민수당에 대해서는 햇빛연금과 별도로 논의돼야 한다고 조언했다. 지역마다 재생에너지를 할 수 있는 여건이 다른데, 재생에너지를 설치할 수 있는 지역에만 농어촌 주민수당을 할 수는 없기 때문이다.
김형수 팀장은 “햇빛연금은 재생에너지를 생산할 수 있는 일정규모 이상의 입지가 되는 일부 농어촌에서만 논의할 수 있다. 보편적으로 추진할 수 있는 정책이 아니라는 얘기”라며 “태양광 발전 수익을 농어촌주민수당과 연계하면 재원 조성을 위해 농어촌에 재생에너지 시설을 대규모로 설치하는 것을 정당화하게 되고, 이는 경관문제, 송전탑 문제, 농지 전용 문제 등이 대규모로 발생하는 것이기 때문에 매우 신중하게 접근해야 한다”고 주문했다.
# 국회와 정부 준비사항
22대 국회, 관련 법안 6건 발의···농식품부, 도입전략 발표 ‘분주’
정부와 국회는 영농형 태양광 관련 제도 마련에 분주하다. 농림축산식품부는 지난해 4월 ‘영농형 태양광 도입전략’을 발표했고 22대 국회에서는 6건의 영농형 태양광 관련 법안이 발의됐다.
▲ 22대 국회 제출된 법안의 주요 내용
22대 국회에서는 임미애·위성곤·김성환·문금주·민형배(이상 더불어민주당)·김소희(국민의힘) 의원이 대표 발의한 영농형 태양광 관련 법안이 계류 중이다.
법안에서는 공통적으로 주민수용성을 높이기 위해 주민참여조합에 조합원(마을주민)이 출자하는 방식 등으로 영농형 태양광 발전사업에 참여할 수 있도록 했고 규모화·효율화를 위해 영농형태양광발전지구(영농형태양광집적화지구)를 지정할 수 있도록 규정했다.
농지 소유자가 임대차 계약 시 영농형 태양광 설치로 인한 농산물 수확량 감소분을 고려해 임차농가 임대차 계약을 체결할 것을 명시했고 농지를 훼손하는 자재 등을 사용하지 못하는 등의 준수사항을 설정했다. 국가·지자체가 소유한 매립농지에 설치할 경우 수익 일부를 해당 농지 임차인에게 배분토록 했다.
국무총리 소속으로 영농형태양광규제혁신위원회를 설치해 영농형 태양광 발전사업 활성화를 위한 기본정책 등을 심의토록 규정했다. 영농형 태양광 승인기간은 최소 20년에서 최대 30년까지 설정됐다. 영농형 태양광 발전사업으로 생산한 전기를 공공기관 등이 우선 구매하는 한편 영농형 태양광 송배전설비 설치 등을 위한 지원도 담겼다. 농작물 생산이 지속될 수 있도록 농작물 수확량이 3년 연속 미달되면 승인을 취소할 수 있는 규정을 담은 법안(김성환 의원)도 있다.
다만, 영농형 태양광 설치를 허용하는 농지를 바라보는 시각은 나뉘었다. 김소희 의원은 농업진흥구역 밖에서만 적용할 것을 명시한 반면 김성환 의원은 농업진흥지역에 승인할 수 있도록 했다. 문금주 의원은 인구감소지역 내에서 지구 조성사업은 영농형 태양광 발전설비 소재지로 농업진흥구역을 포함할 수 있는 특례를 명시했다.
▲ 농림축산식품부의 영농형 태양광 도입 전략
농림축산식품부는 지난해 4월 열린 ‘2050 탄소중립녹색성장위원회’ 전체회의에서 ‘영농형 태양광 도입전략’을 발표했다. 농업의 지속성과 식량안보를 최우선에 두고 △농업인을 영농형 태양광 발전사업의 주체로 설정 △비우량농지 중심으로 집적화 유도 △촘촘한 관리체계 구축으로 부실영농 방지를 3대 전략으로 추진한다.
사업주체는 농지를 소유하고 영농활동을 하는 농업인이다. 대상농지는 농업진흥지역 외 농지에 한해 최대 23년까지 일시사용허가기간을 연장한다는 계획이다. 공익직불금 지급 대상으로 설정하는 것도 검토 대상이다. 또 지자체가 농촌공간재구조화법에 따라 설정한 재생에너지지구에 한해 금융사업 등을 지원, 영농형 태양광 집적화를 유도한다. 재생에너지지구 외 입지는 농촌 난개발과 경관을 훼손하지 않는 범위에서 허용한다.
영농활동에 대한 관리·감독도 수반한다. 인허가 과정에서 영농형 태양광 시설기준, 재배품목·생산량 등이 담긴 영농여부 계획, 농업인 사실여부(농업경영체 등록) 등을 확인한다. 영농형 태양광 설치 후에는 실제 영농여부와 생산량 등을 정기적으로 지자체에 제출토록 하고 부정한 방법으로 승인받은 것이 확인되면 일시사용 허가 취소, 과태료·벌칙 등을 부과한다.
박해청 농식품부 농촌탄소중립과장은 “올해 법적 근거를 만드는 등 지난해 발표된 전략을 골자로 추진 중”이라며 “농가 소득 보전과 에너지 자립이 가능하도록 진행할 예정”이라고 말했다.
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[한국농어민신문] 강형석 농식품부 차관 “농정 재설계 나설 것” 
[농수축산신문] [기획] 경제사업으로 농업소득 높이는 농협들 ①함양농협 
