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* 이재명 대통령은 대선후보 시절 양곡관리법 개정, 공익직불금 확대, 농산물 가격안정제 등 다양한 농업 소득 안전망을 확충하는 공약을 발표한 바 있다. 이 대통령의 공약에 대해선 호평도 많지만 재원 마련 등을 이유로 우려하는 시각도 존재하고 있다.
* 이재명 정부 출범 이후 다양한 분야에서 보폭을 넓히고 있는 가운데 농업계에선 그동안 이 정부가 강조해온 ‘국가책임농정’ 실현에 모든 관심이 집중되고 있다. 사진은 지난 12일 서울 용산 대통령실 앞에서 열린 국민과 함께하는 농민의길 기자회견 모습.
공익직불금 확대·농어촌주민수당 도입 등 촘촘한 소득망 기대
논 타작물 재배 확대 쌀 적정가격 유지 위한 양곡관리법 개정
초과생산량 의무매입 ‘관심’
농산물 가격안정제 도입·수입안정보험 병행 농가 경영안정 도모
농업인 노후 대비·원활한 세대 교체 위한 ‘퇴직연금제’ 도입 눈길
농수축산신문 이문예, 박세준 기자 2025. 6. 17
농업은 식량안보 확보와 농업의 공익적 가치 측면 등에서 점차 더욱 중요 산업으로 인식되고 있다. 하지만 농업의 가치와 역할을 제고하기 위해선 해결해야 할 문제가 산적해 있다.
지난 20년간 농업소득은 1000만원 언저리를 벗어나지 못했다. 또한 기후위기로 인한 폭염, 냉해, 폭우, 가뭄 등 이상기후가 빈번하게 나타나며 농작물 피해의 크기와 범위가 확대되고 있고, 농촌은 인구가 줄고 고령화되며 농업의 지속가능성을 위협하고 있다. 인공지능(AI), 빅데이터 등을 활용한 농업의 4차산업화도 시급히 대응해야 할 과제다.
이런 가운데 지난 6·3 조기대선에서 이재명 대통령이 당선됨에 따라 농업계는 이재명 정부에 커다란 희망과 기대를 걸고 있다. 그동안 정부의 ‘농업 홀대’를 지적해온 농업계는 농업에 대한 국가 책임을 강화하겠다는 이 대통령의 발언에 한껏 고무된 분위기다.
이에 ‘회복’·‘성장’·‘행복’으로 국민통합을 이루겠다는 비전을 내세운 이재명 정부의 농정 공약을 살펴보고, 이를 제대로 실현하기 위해 보완해야 할 점 등을 짚어본다.
첫 번째 순서로 농가의 소득 안정을 위한 다양한 공약들을 살펴본다.
# 양곡관리법 개정
이재명 대통령은 후보시절 공약으로 양곡관리법 개정을 내세웠다. 이를 통해 논 타작물 재배를 확대하고 쌀·식량작물의 적정가격을 유지하겠다는 구상이다. 과감한 인센티브와 식량위기에 비상대응이 가능한 방식으로 선제적인 쌀 생산조정을 강화하겠다는 설명도 덧붙였는데, 관심은 초과 생산분에 대한 의무매입 여부에 쏠린다.
2023년 ‘대통령 재의요구권(거부권) 1호 법안’이란 꼬리표를 달고 지난해 대통령 권한대행의 거부권 행사로 또 다시 가로막혔던 양곡법 개정안에는 수요 대비 쌀이 초과 생산되거나 수확기 쌀값이 평년 대비 하락할 경우 정부가 초과 생산량을 의무매입하도록 하는 내용을 담고 있다.
송미령 농림축산식품부 장관은 지난해 양곡법 개정안이 본회의를 통과한 이후 구조적 쌀 공급과잉 고착화, 쌀값 하락 심화, 타작물 재배 전환 저해, 재정 부담 등을 이유로 대통령에 재의요구를 건의한 바 있다. 의무매입과 관련해선 농업관련 단체들 사이에서도 이견이 있다.
# 공익직불금 확대
공익직불금 확대와 관련해선 두 가지 방향성을 제시했다. 기존의 전략작물직불(식량안보, 생산조정)과 탄소중립직불, 친환경농업직불 등을 확대 개편하는 동시에 신규 공익직불금을 도입하는 내용이다. 신규 공익직불금에는 가격안정, 청년농업인 지원, 기후변화 적응 지원, 경축순환, 동물복지 등이 제시됐다.
2020년 시행된 공익직불금은 식량의 안정적 공급, 국토환경과 자연 경관 보존, 생태계 다양성 유지, 농촌사회 활성화 등 다양한 공익기능을 창출하는 농업인에게 보조금을 지원해 공익적 가치의 생산·유지·확대를 유도하는 제도다. 하지만 지난5년간 농업·농촌 공익기능 창출이 미흡했다는 지적과 함께 농가 규모별 직불금 지급의 형평성 제고가 중요 과제로 꼽힌다.
# 농산물 가격안정제·수입안정보험 병행
이 대통령은 주요 농산물의 가격안정제 도입과 수입안정보험의 병행을 통한 농가 경영안정도 약속했다.
농산물 가격안정제는 시장가격이 기준가격에 미치지 못할 경우 손실 일부를 보전하는 제도다. 하지만 기준가격 설정과 가격 보전율 등 세부 내용에 따라 제도의 성패가 갈릴 수 있어 신중한 접근이 필요하다는 지적이 제기된다. 가격 지지에 따른 생산 과잉과 재정부담 증가, 시장원리에 따른 자율적 수급 안정 기능 저해 등의 우려도 있다. 미국, 일본 등이 비슷한 제도를 시행 중이다.
지난10년간 시범사업으로 운영된 수입안정보험은 올해 본사업으로 전환돼 추진되고 있다. 품목별 기준수입보다 하락할 시 손실 일부를 보전하는 보험이다. 특히 가격 변동성이 큰 마늘·양파 등의 작물의 경우 농가 경영 안정에 도움이 될 것으로 기대된다. 그러나 미가입 품목의 사각지대 해소와 수확량 데이터 미비 등 해결해 나가야 할 과제도 있다.
# 농업인 퇴직연금제 도입
농업인 퇴직연금제 도입은 농업인 스스로 노후에 대비할 수 있게 하고 원활한 영농 세대교체를 유도하기 위한 제도다. 소상공인 노란우산공제와 유사한 형태로, 농업인이 일정 금액을 적립하고 은퇴 후 연금 형태로 수령할 수 있다.
우리나라는 국민연금과 직장인 퇴직연금 등 다층 구조로 국민의 노후를 보장하고 있지만 농업인들은 퇴직연금이 따로 없어 보장성이 약한 측면이 있다. 이에 농업인 퇴직연금제는 청년농의 유입 촉진과 농촌사회의 지속성 보장을 위해서도 강조되고 있다.
# 고령농 농지이양 은퇴직불제 확대
이재명 정부는 고령농 은퇴와 영농 세대교체를 위해 고령농 농지이양 은퇴직불사업 단가 인상 등을 개선해 나가겠다는 계획을 밝혔다. 은퇴농의 농지는 인접 농업인과 청년농, 친환경농에 우선 제공한다.
농식품부는 지난해부터10년 이상 농업 경영 활동을 한65세 이상84세 이하 고령 은퇴농이 보유 농지를 청년농 등 후계 농업인에게 매도 또는 매도조건부 임대할 시 직불금을 지급하고 있다. 매도형은 매도대금과 별개로1ha당 연간600만 원, 매도조건부 임대는 임대료와 농지연금 이외에1ha당 연간480만 원을 추가로 지급받을 수 있다.
이와 관련 충남도는 전국 최초로 ‘충남형 농지이양 은퇴직불사업’을 추진하며 정부의 은퇴직불금에 더해1ha당 매도 시에는 연500만 원, 매도조건부 임대 시에는 연350만 원을 최대10년간 추가 정액 지급하고 있다.
일본 등에서는 농업인 퇴직연금제를 통해 고령농 은퇴 유도와 청년농 유입 효과를 거두고 있어 우리나라도 농지이양 은퇴직불제의 안정적인 정착에 귀추가 주목된다.
# 농어촌주민수당 지급
이 대통령은 국토관리와 지역사회 유지 등 농어촌 주민의 공익 기여행위에 대한 농어촌주민수당의 단계적 지급을 약속했다. 농어촌주민수당은 농어촌 지역 소멸 위협 등 복합적 위기에 대응하고 경제적·사회적·환경생태적 지속가능성을 확보해 나가는 데 기여할 수 있을 것으로 기대된다.
하지만 재원 마련이 관건이다. 지방정부와 협의해 소멸위기 지역부터 지역화폐로 단계적으로 지급한다는 계획이나, 정부의 적극적인 지출구조 조정과 농림수산분야 예산 확대가 반드시 수반돼야 할 것으로 보인다.
지난5월 지역재단 심포지엄에서 이창한 군산먹거리통합지원센터 상임이사는 농어촌 주민수당 대상 인구를 약300만~500만 명으로 예상했다. 또한300만 명에게1인당 월30만 원의 농어촌주민수당을 지급하는 경우 연간10조8000억 원, 500만 명으로 확대할 경우 최대18조 원이 소요될 것으로 추산했다.
# 필수 농자재 국가지원제도 도입
비료·사료값 상승, 유가·전기료 급등 등 농업 생산비 급등으로 농가 경영 불안이 심화되고 있는 상황에서 이를 해소하기 위한 지원제도도 공약으로 제시됐다. 생산비 가격 인상분을 일부 지원하는 필수 농자재 국가지원제도를 도입하고 현금성 지원 또는 농자재보조사업 등을 통해 통합형 농자재구매 지원사업을 추진하겠다는 내용이다.
농업관련 단체들은 계속해서 생산비 보장을 위한 농자재 지원을 요구해왔다. 농사용 전기료 부담 증가분 지원, 유류비 증가분 지원, 사료구매자금 지원, 무기질비료 지원사업 등이다. 지난달1차 추가경정예산(추경)에선 농자재 관련 지원으로 무기질비료 지원사업에255억 원만이 반영돼 다가올2차 추경에 기대가 모아지고 있다. 농업계는 이 같은 지원들을 제도화해 안정적으로 지원하는 것이 필요하다는 입장이다.
■ 정책 제언
# 양곡법·농산물 가격안정·필수농자재 지원, 재원 마련과AMS가 관건
이 대통령이 금융투자소득세 폐지 등 여러 가지 감세 정책을 공약한 가운데 양곡법 개정, 농산물 가격안정제 등 재정투입이 필요한 정책의 경우 어떻게 재원을 마련할 것인지 불확실하다는 점에 대해 우려가 제기된다.
서세욱 인천대 교수는 “초과생산량을 의무적으로 매입하면 쌀 가격 보장과 농가 수입 안정 측면에서 효과가 있겠지만 쌀 생산 자극이 이뤄져 가격은 하락할 우려가 있고 의무적으로 기준가격에 맞춰 매입해야 하니 재정부담이 굉장히 커질 가능성이 있다”며 “결국 예산을 어떻게 확보할지가 최대 관건이지만 최근 세입 여건도 좋지 못한 상황에서 정책을 지속할 수 있을지 의문”이라 지적했다.
특히 쌀 뿐만 아니라 콩, 밀 등의 식량작물도 정책 대상에 포함되면서 타작물에 대한 형평성은 맞췄지만 그만큼 재정 소요가 더 커지면서 재원 문제는 더 중요해지고 있다.
나아가 세계무역기구(WTO) 농업협정에 따른 감축대상보조(AMS) 총액 한도도 공약 이행에 걸림돌이 되고 있다는 지적이다. WTO 농업협정은 생산과 무역을 인위적으로 확대하는 등 시장을 직접 왜곡하는 농업보조금을AMS로 규정해 감축·제한하도록 했으며 이에 우리나라도AMS 총액을1995년부터 매년 줄여2004년 이후1조4900억 원으로 고정했다.
서 교수는 “양곡법 개정안에 나온 것처럼 매입을 의무화하면 생산을 자극하기 때문에(이에 소요되는 예산은) AMS에 포함될 가능성이 있어 이 문제를 해결하는 것도 큰 장애물”이라며 “제도가 유지 가능한지 꼼꼼하게 살펴보지 않으면 난감한 상황을 마주할 수 있다”고 우려했다.
실제로2005년 양정개혁으로 추곡수매제를 폐지하는 대신 쌀 농가의 소득 안정을 위해 도입된 쌀소득보전직불제가AMS를 준수하기 어렵다는 이유로2020년 공익직불제로 대체된 전례가 있다.
쌀소득보전직불제는 수확기 산지 쌀값이 당초 설정한 기준가격보다 낮을 경우 차액의85%를 변동직불금으로 지급하는 제도로 농가 수취가격 안정에는 기여했다는 평가를 듣지만2016년산 쌀값이 폭락하면서 필요한 직불금 예산이1조5168억 원으로 AMS 한도를 초과, 80kg 한 가마니당174원의 직불금을 지급하지 못한 것으로 추계되고 공공비축미 매입시 지급됐던 우선지급금이 환급되는 사태까지 발생하면서 제도의 지속가능성에 비판이 제기됐다.
양곡법 개정안 외에도 주요 농산물의 시장가격이 기준가격에 미치지 못할 경우 손실을 일부 보전하는 가격안정제와 농업 생산비 급등에 따라 가격 인상분을 일부 지원한다는 필수 농자재 국가지원 제도도 마찬가지로 재원 마련과AMS 총액 한도 문제에서 비껴갈 수 없는 만큼 진지한 고민이 필요하다는 지적이다.
지난1월14일 국회 농림축산식품해양수산위원회에서 열린 필수농자재 지원 관련 법률 공청회에서 서 교수는 “투입재에 대한 보조금은WTO 농업협정에서 보면 감축대상”이라며 “검토보고서에 의하면 제정안별로 재정소요 추계금액이2조8000억 원에서9조6000억 원에 이르러 보조금 총량1조4900억 원을 벌써 초과하는 상황이기 때문에 충분히 고려해 신중하게 접근할 필요가 있다”고 발언하기도 했다.
이 같은 문제의식에 따라 현행 전략작물직불제 등을 통해 쌀에 편중된 생산구조를 개선하고 현행 양곡법에 규정된 시장격리제를 적절히 운영하면서 점진적으로 공약을 이행하자는 방향도 제안된다.
황의식GSnJ 농정혁신연구원 원장은 “이 대통령의 공약에 가격과 소득 안정에 필요한 부분들이 많이 있지만 한 정책으로 바로 모든 것을 다 완성하려고 하는 것은 무리”라며 “현행 전략작물직불제와 양곡법이 서로 밀접하게 연결돼 있으니 적절히 활용해 생산단계에서 쌀 재배면적을 줄이면서 실질적으로 농가에게 도움이 되고 재정부담은 완화하는 디자인이 필요할 것”이라 제언했다.
# 현행 직불제, 공익의무이행 점검 등 정비 필요
전문가들은 이 대통령이 공익직불제와 농지이양은퇴직불제의 확대에 대해 긍정적으로 평가하면서도 이번 기회에 직불금 제도의 공익 의무 이행 점검, 상호 모순되는 직불금 종류 등을 손봐야 한다고 말하고 있다.
이명헌 인천대 교수는 “새 정부 공약에 있는 청년농 지원, 기후변화적응 지원, 경축순환, 동물복지 등은 직불제 틀에서 추구할 충분한 의미가 있다고 보고 또 그렇게 함으로써 노동력은 충분하지만 농지가 적은 사람에게 소득 확보의 기회를 주면서 동시에 공익을 증진시키는 방향에서 합당하다고 생각한다”면서도 “현행 공익직불금을 받기 위해 약속된 공익 의무를 농가들이 잘 이행하는지 점검할만큼 정부가 조직과 인력을 갖추지 못했고 이에 갈수록 의무 이행 점검이 약화돼 온 측면이 있다”고 말했다.
이에 이 교수는 “농업인들이 약속한 공익기능을 잘 이행하는지 점검하는 시스템, 미이행 시 벌을 부과하기보다 제대로 이행할 수 있도록 지원하는 시스템을 갖추는 게 중요하며 이를 위해선 직불제 업무를 담당하는 국립농산물품질관리원을 확충하거나 직불청을 만드는 등 조직이 생겨야 한다”며 “시스템을 갖추면서 기후·환경 직불제 등을 갖춰나가면 장기적으로 국민들이 공익에 도움되니 농업을 위해 세금 낼 만하다는 동의도 받을 수 있을 것이다”고 전했다.
다만 이 교수는 공약집에 신규 공익직불금으로 언급된 ‘가격안정’에 대해선 부정적 의견을 내놓았다.
그는 “과거 쌀소득보전직불제로 가격안정을 하다가AMS에 걸려서 포기하고 공익직불제로 넘어온 과거가 있다”며 “직불제 발전과정을 보면 공익 기능에 대한 대가성이 강화돼 왔으며 가격안정을 목표로 넣는 것은 직불제의 방향성에 혼란을 줄 수 있다”고 꼬집었다.
농지이양은퇴직불제 확대에 대해서도 고령농·소농 중심의 농업 구조 개선을 청년농 중심으로 촉진한다는 점에 대해선 호평이지만 의도한 정책효과가 나타나기 위해선 현행 직불금 제도 내의 상호충돌하는 요소들을 정리해야 한다는 주장이 제기된다.
김태연 단국대 교수는 “농지이양은퇴직불제는 고령농이 청년농에게 농지를 이양하면서도 안정적인 생활을 할 수 있도록 지급하는 것으로 농업의 구조조정을 하기 위한 것”이라며 “은퇴한 분들이 충분하게 생활할 수 있는 여건과 액수가 돼야 하며 은퇴 이전보다 금전적 혹은 다른 측면에서 손해가 나면 안된다”고 설명했다.
특히 김 교수는 “현행 농지이양은퇴직불제가 잘 이뤄지지 못한 이유는 은퇴농들은 농업인 자격을 상실하면서 농업인으로서 받는 국민연금 혜택, 농협 조합원으로서 혜택, 기타 각종 정부에서 지급하는 농업인에 대한 지원 등을 모두 상실한다는 것 때문”이라며 “그런 의미에서 농지이양은퇴직불제는 직불금 액수도 중요하지만 직불금을 받을 때 상실하게 되는 농업인 지위를 보상할 수 있는 대책이 필요하다”고 강조했다.
또 현행 공익직불제에선0.1ha 이상0.5ha 미만의 경작지에서 영농하는 농업인을 대상으로 지급하는 소농직불금이 고령화·영세화된 생산구조를 개선하기 위한 농지이양은퇴직불제와 서로 부딪히고 있으며 농지를 담보로 사망할 때까지 연금을 지급하는 농지연금 제도가 농지이양은퇴직불제와 역할이 겹치는 등 농정의 목표에 맞춰 직불금 제도를 전면적으로 개편해야 한다는 주장도 제기된다.
다만 이에 대해 김 교수는 “우리나라 직불금 정책은 상충되는 부분이 많아서 전체적인 체계를 제대로 손보는 것이 필요하다”면서도 “첨예한 이해관계가 대립하는 문제라 큰 논쟁이 예상되는 만큼 원론에서부터 농업 직불제가 어떤 목적을 달성하기 위해 시행되는지 면밀히 검토하고 논의하는 게 필요하다”고 조심스럽게 말했다.
# 국토관리에 기여하는 당당한 보상, 농어촌주민수당
이 대통령이 새롭게 도입을 공약한 농어촌주민수당에 대해서도 긍정적인 평가가 내려지고 있다.
김홍상 농정연구센터 이사장은 “기존에 논의되던 농업인수당에서 농어촌주민수당으로 용어와 개념이 바뀐 것은 바람직하다고 본다”며 “농업인수당은 식량안보 기여 등 농업인 활동의 중요성을 평가하며 지급하는 것이지만 이는 공익직불제가 제대로 안착되지 않았기 때문에 제시됐던 것으로 공익직불제가 시행되면서 공익직불제와 중복·재원 확보 논란이 많았을 것”이라 전했다.
이어 그는 “농어촌주민수당은 농어촌 지역의 삶에 대해 국가가 고려하고 있다는 배려의 의미도 있지만 국토의 균형 발전과 국토 공간의 효율적 관리에 대한 지역주민들의 의무를 정당하게 보상한다는 의미도 있다”고 강조하며 “수당이라는 개념에 대해 사람들 사이에 생각의 차이가 있을 것이므로 목적과 개념에 대한 합의를 모으고 집행 대상을 명확히 구체화해서 사회적 공감대를 형성하는 것이 숙제가 될 것”이라 제언했다
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