* 새롭게 개장한 가락동농수산물도매시장내 채소동 모습
농가 부담 위탁 수수료 소매가격에 영향 줄까?
팜인사이트 김재민 기자 2025. 2. 26
농산물도매시장을 향한 마타도어가 너무 극심해 따져보지도 않고 의식의 흐름대로 도매시장이 문제라는 식의 이야기가 난무한다.
실제로 지난해 국정감사나 지난해 12월부터 올 1월 사이에 도매시장 개혁을 위한 농안법 개정안을 살펴보면 정책 결정자들도 도매시장에 대해 제대로 이해하지 못하고 있음을 알 수 있다.
유통과 관련해 오해가 크고, 그 오해에서 기반한 제도나 정책이 쏟아져 나오고 있다. 도매시장 정책과 제도가 제대로 작동할 수 없는 이유가 정확한 사실에서 기인하지 않고 있기 때문이다.
이에 농장에서 식탁까지가 농축산물 도매시장과 관련해 다시 한 번 팩트 체크를 실시한다.
마타도어 : 상대편을 중상모략하거나 그 내부를 교란하기 위한 정치가들의 흑색선전
1. 농산물도매시장 유통단계가 많아서 유통마진이 증가하고 그로 인해 농산물 가격이 비싸진다.
▲ 유통단계가 많아지면 각 단계마다 비용과 마진이 발생하기 때문에 농산물 가격이 비싸진다라는 명제는 우리 사회 대부분의 사람들이 가지고 있는 상식이 됐다.
그래서 각 경로별 최종 농산물 가격을 비교해 보았다. 비슷한 시기, 비슷한 품목을 정부 및 지자체 산하 공공기관에서 조사하는 자료를 근거로 살펴보았다.
바로 추석이나 설 명절을 앞두고 차례상 비용, 성수품의 가격을 조사해 어떤 유통경로에서 사는 것이 유리한지를 알려주고 있다.
가락시장을 관리하는 서울시농수산식품공사는 전통시장 16곳, 대형마트 8곳, 가락시장 등의 추석 차례상 비용을 조사한 결과 2024년 추석은 전통시장이 대형마트보다 16.6% 저렴하였고, 2023년 추석은 15.8% 저렴했다고 발표했다. 2022년, 2021년 추석 또한 전통시장이 대형마트보다 21% 저렴한 조사결과가 나왔다.
전통시장은 주로 농축산물을 도매시장을 경유한 중도매인을 통해 조달받거나, 중도매인에게 물건을 받는 도매업자로부터 공급을 받기도 한다.
이와 달리 대형마트는 주요 농축산물을 산지로부터 직접 매입해 판매하는 경우가 많다. 전통시장 상인보다 2~3단계 유통단계가 줄어드는데도 대형마트가 전통시장보다 비싼 것에서 알 수 있듯이 유통단계가 많다고 해서 농산물 가격이 무조건 비쌀 것이라는 추측은 접어 두는 게 좋을 것 같다.
그리고 각 유통단계별 플레이어들은 최대한 비용을 절감하려고 노력하지 증가시키려 노력하지 않으며, 특히 구매자는 최대한 물건 값을 깎으려 하기 때문에 유통업자가 마음대로 비용을 높게 불러도 인정받을 수도 없다.
2. 청과도매법인이 과도한 수수료를 받고 있다. 수수료를 낮추려면 경쟁이 필요하고 경쟁 주체로 시장도매인 제도가 필요하다.
▲ 청과도매법인의 수수료 상한은 농안법 시행규칙을 보면 7%로 명시돼 있다. 국내 청과법인의 수수료율을 조사해 보니 지방도매시장의 경우 7% 수수료 상한을 전부 받는 곳이 대부분이고, 가락시장의 경우 취급물량이 많아 규모의 경제가 가능해 지면서 4%대 낮은 수수료율을 책정하고 있다.
최근 정치권에서는 청과도매법인들이 받는 수수료가 과도하다며 수수료 상한을 더 낮추고, 시장도매인을 지정해 경쟁을 촉진시켜야 한다거나, 도매시장법인에 대한 퇴출을 명문화해 수수료 경쟁을 촉진시키려 하고 있다. 7%의 수수료 상한이 높아 보이지만 대형유통업체들의 신선식품 수수료율을 살펴보면 청과법인 수수료율이 과하지 않다는 걸 알 수 있다.
공정거래위원회가 2024년 12월 11일 발표한 대형유통업체 판매수수료율 등 유통거래 실태조사 결과에 따르면 TV 홈쇼핑이 23.5%로 가장 높고, 백화점 19.8%, 대형마트 14%, 아울렛/복합쇼핑몰 14.3%, 온라인쇼핑몰 15.6%로 나타났다. 이 같은 수수료율은 조사 때마다 소폭 오르내리기는 하지만 비슷한 수준을 유지하고 있다.
농산물도매시장의 경우 인건비는 계속 상승하고, 취급 물량도 조금씩 감소하고 있는데도 불구하고 수수료 상한은 수십 년째 그대로 유지되고 있어 지방 도매시장의 경우 수수료 상한을 올려 달라는 요구까지 나오고 있다. 오히려 수수료율을 낮추려면 도매시장 통폐합을 통해 규모의 경제를 유도해야 수수료를 낮출 수 있다는 논리가 나올 수밖에 없다.
그런 의미에서 경쟁촉진을 위해 시장도매인이 필요하다는 주장도 있으나 시장도매인의 중개수수료 상한도 7%로 대부분의 시장도매인은 7% 상한을 출하농가에 부과하고 있고 시장도매인의 규모가 크지 않아 규모의 경제를 실현하는 것도 쉽지 않다.
3. 과도한 위탁수수료로 농산물 가격이 비싸져 소비자가 피해를 본다.
▲ 농안법 시행령 29조에는 출하자가 지불하는 위탁수수료 상한이 나와 있다. 양곡부류 2%, 청과부류 7%, 수산부류 6%, 축산부류 2%, 화훼부류 7%, 약용작물부류 5%로 상한이 정해져 있으며 상한 이내에서 개별 도매법인이 실제 적용 수수료율을 정하도록 하였다.
해당 수수료는 출하자에 부과한다. 즉, 농가가 농축수산물을 출하해 100만원을 정산받게 됐다면 2~7%의 수수료를 감해 정산하는 방식이다. 즉, 낙찰된 농산물에 위탁수수료가 추가되어 소매가격에 전가되는 것이 아니기 때문에 위탁수수료가 농산물 가격을 높인다는 우려는 사실이 아니다.
다만 중도매인이 낙찰받은 농산물에 대해 비용과 이윤을 붙여 판매하기 때문에 최대 중도매인의 마진이 소매가격에 전가된다고 할 수 있다.
도매법인이 농가로부터 받는 위탁수수료가 농산물 가격을 높인다는 주장은 사실이 아니다.
4. 도매법인 지배구조가 농산물 가격, 수수료에 영향을 줄까?
▲ 1985년 서울청과를 시작으로 2022년 서부청과까지 서울에 있는 농수산물도매시장 내 청과법인이 대기업 등 비농업계 회사가 대주주가 되면서 이들 기업이 막대한 수수료 수입을 챙기고 있다는 비난이 주기적으로 나오고 있다.
2024년 사과파동 속에서도 어김없이 대기업이 대주주인 점을 문제 삼고 사과 가격에도 영향을 주었을 것이라는 추측성 보도가 쏟아져 나왔다.
이 같은 비난은 농업계는 물론이고 학계에서도 불거지는 대목이다. 실제 서울시가 관리 중인 도매시장 내 청과도매법인은 1985년 서울청과의 대주주가 고려제강으로 바뀐 이후 1996년 중앙청과가 대아건설로 매각된 이후 2008년 태평양개발에 매각이 이뤄졌고, 동화청과는 2010년 동부한농을 시작으로 네 차례 대주주 변경을 거친 이후 신라교역의 자회사가 되었다.
대아청과가 호반건설, 강서시장 내 서부청과가 2022년 사모펀드로 매각되면서 서울에 있는 청과도매법인은 대기업이 대주주라는 인식을 갖게 했다.
청과도매법인은 과일과 채소 등을 생산하는 농가로부터 농산물을 위탁받아 이를 중도매인 등에 판매하고 수수료를 받아 운영되는 회사이다 보니 도매법인이 농민의 호주머니를 노리는 부도덕한 기업인 것처럼 이야기하는 이들이 늘어나기 시작했다.
하지만 청과법인 대주주가 대기업으로 바뀐 이후에 출하자에게 부과하는 수수료율을 높여 농가에 손해를 입히거나, 특정 농민의 농산물 수탁을 거부하는 등의 불법행위가 없었다. 지배구조 변화로 농민이든 중도매인이든 피해본 사례가 있다면 비판이 주효하겠지만, 단순히 대기업이 대주주인게 문제라면 부당한 처사라 하겠다. 가락시장 내 농협이 운영하는 공판장과 수수료가 비슷한 수준에서 책정되고 있어 단순히 대주주의 성격에 따라 비난을 가하는 것은 불합리하다 할 수 있다.
5. 가락시장 개설 이후 청과도매법인들 영업지속, 독점적 지위를 유지하고 있다.
▲ 도매시장 개설자(광역시도)는 도매법인을 지정하고 5~10년 단위로 영업권을 부여한다. 하지만 이후 한 번도 이들 도매법인이 바뀌지 않고 영업을 한 것은 도매시장개설자, 농안법 등이 요구하는 대로 사업을 진행해 왔기 때문이다.
각 농산물도매시장은 매년 정부로부터 평가를 받고 있다. 평가를 하기 때문에 순위는 나올 수 있지만, 그렇다고 각 도매시장법인들이 지정취소를 하거나, 재계약을 하지 않을 정도의 문제가 벌어지지 않았다는 것이다.
기존사업자가 계속해서 재지정을 받으면서 도매시장법인 간 경쟁이 사라진 것으로 보고, 경쟁 촉진을 위한 재지정을 통해 경쟁을 유도하겠다고 하고 있다.
언뜻 보면 경쟁이 없는 것 같지만 매년 이뤄지는 도매시장법인 평가에서 높은 점수를 받기 위한 노력이 도매시장 외부인에게만 보이지 않을 뿐이다.
언뜻 정부로부터 부여받은 라이센스(면허)를 통해 독점적 지위를 얻는 만큼 재지정을 통해 특정 업체가 계속 사업을 영위하는 것을 막는 것이 맞는 말 같지만 시선을 타 산업으로 돌려보면 상황은 다르다.
정부의 라이센스에 의해 사업을 영위하는 사업자를 한번 보자. 은행, 증권사 등 금융기관은 모두 정부의 라이센스에 의해 사업을 하는 곳이다. 은행과 제2금융권은 부실화로 문을 닫은 곳이 있기는 하지만 증권사, 카드사, 보험사 등은 인수합병은 있어도 정부가 직권으로 면허를 반납받은 사례는 극히 드물다.
전파라는 한정된 공유재를 가지고 사업을 하는 이동통신사업은 SK, KT, LG 3개 사업자가 과점체제를 수십 년간 유지하고 있고, 정부가 이들의 라이센스를 회수하겠다고 으름장을 놓은 적도 없다.
몇 년 전 알뜰폰 사업자를 통해 경쟁을 유도하는 전략을 취하고 있기는 하지만 큰 영향을 주지 못하고 있다.
공공성이 높은 방송을 보자. 지상파 방송은 KBS, MBC, SBS, EBS로 고착화된 지 오래고 케이블의 경우도 돈이 되는 종합편성채널은 Jtbc, 채널A, MBN, TV조선 이외에 새로운 사업자는 발을 들여 놓지 못하도록 정부가 강력히 면허를 통제하고 있다.
정부가 독점적 지위를 만들어 주었지만 정부가 이들 방송사의 퇴출시킨 사례는 찾아보기 힘들다.
유통업에서는 면세점에 정부가 권한을 가지고 면허를 주고 있는데 몇 번 규정 위반으로 재지정이 힘들 것이라는 전망도 있었으나 대부분 한번 선정된 업체는 스스로 면허를 반납하지 않는 이상 계속 영업을 하고 있으며 이를 문제 삼는 여론도 크지 않다.
대부분 정부의 면허를 통해 독점적 지위를 부여 받은 여러 분야의 사업체들은 수십 년씩 그 업을 지속하고 있다. 정부의 평가도 있고 문제가 생기면 직권으로 말소를 할 수 있는 제도도 있지만 변화는 없다.
왜냐하면 정부의 눈 밖에 나면, 평가를 잘 못 받으면 면허가 사라질 수 있다는 공포가 있기에 정부가 부여하는 특허를 갖고 사업을 하는 기업들은 정부의 입김에 따라 정부의 정책 의도에 맞게, 법률에 맞게 영업을 하려 노력하기 때문이다.
6. 경매 중심의 가격 결정 방식이 가격 변동을 심하게 하는 등 문제가 발생한다. 농산물도매시장 내에 수의나 정가매매 방식이 확대되어야 한다.
▲ 농가들은 수의거래나 정가거래를 원할까? 경매를 통해 가격이 결정되는 방식을 원할까? 축산분야 중 한우는 2023년 기준 63.7%가 도매시장에서 경매를 통해 가격이 결정되고 판매가 이뤄졌다.
5년 전인 2019년에는 57.1%였으니 규모화가 과거보다 더 진척됐음에도 경매에 대한 선호도가 높다. 이렇게 직거래보다 경매시장을 한우농가들이 선호하는 이유는 더 높은 가격을 받을 수 있기 때문이다.
직거래할 때 정산 가격은 해당 등급 평균가격을 준용하게 되는데, 50%의 확률로 평균가격보다 더 높은 가격을 받을 수 있다는 희망이 도매시장으로 더 불러들이고 있는 것이다.
가락시장은 우리나라 최대 농산물도매시장이고 농사 좀 짓는다는 사람은 이곳 시장에서 제대로 평가를 받고 싶은 마음이 있을 것이다.
즉 다른 시장보다 품질 등이 받쳐주면 더 높은 가격을 받을 수 있기에 가락동으로 몰리는 것이고, 평균 가격으로 주로 거래되는 수의나 정가거래보다 경매를 통한 거래를 선호하는 것이다. 가락시장에서 정가매매, 수의매매가 확대가 되지 않는 이유가 여기에 있는 것이다.
그리고 한우만 보더라도 30~40% 물량은 수의거래를 하고 있다. 다른 품목도 마찬가지로 이미 농가와 유통업체는 도매시장 밖에서 자유롭게 정가매매와 수의거래를 하고 있다.
이미 엄청난 비중으로 수의거래가 이뤄지고 있는 상황에서 수의 거래 의사가 적은 도매시장 출하농가와 중도매인들에게 수의권으로 말소를 할 수 있는 제도도 있지만 변화는 없다.
왜냐하면 정부의 눈 밖에 나면, 평가를 잘 못 받으면 면허가 사라질 수 있다는 공포가 있기에 정부가 부여하는 특허를 갖고 사업을 하는 기업들은 정부의 입김에 따라 정부의 정책 의도에 맞게, 법률에 맞게 영업을 하려 노력하기 때문이다.
7. 어떤 유통경로가 더 효율적일까?
▲ 생산자가 소매상에 납품하는 1단계 유통부터, 생산자가 도매시장에 출하하는 경우도 있고, 생산자가 산지유통인이나 생산자단체를 통해 도매시장에 출하를 하고 중도매인이 중간도매상에게 납품을 하고, 중간도매상이 소매상에 납품하는 4~5단계의 유통경로를 택하는 방식도 있을 것이다.
생산자가 소매상에 곧바로 납품을 해야 한다면, 해당 소매상과 협상을 통해 계약을 따내야 하기 때문에 유통비용은 절감할 수 있겠지만 거래비용이 많이 든다. 계약 당사자가 대기업 유통업체라면 더더욱 성사시키는데 많은 힘이 들어가고 제값을 받기는 더더욱 힘들 수 있다.
즉 어떤 경로는 직접 비용은 절감되나, 거래비용이 너무 많이 들고, 어떤 경로는 거래비용은 거의 발생하지 않으나 유통비용이 더 발생할 수 있다.
이를 감안해 농가들은 유통경로를 설정하는 것이다.
농산물도매시장은 농산물 수탁을 거부할 수 없도록 되어 있다. 즉, 거래비용이 전혀 발생하지 않는 경로로 정부가 면허를 주고 제도를 운영하고 있다.
유통비용이 조금 많이 발생하는 것 같아도 거래비용을 물지 않기 때문에 상황에 따라 농가들은 이를 더 선호하게 된다.
*이 기사는 농장에서 식탁까지 1~2월호에 실린 내용입니다.
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